Eduardo Fleury

Acordo entre os presidentes das casas legislativas e o ministro da Economia decidiu pelo fatiamento da Reforma Tributária. Podemos olhar tal fatiamento a partir de duas óticas. Uma seria a de fatiar o IBS em dois, com um IVA para a União (CBS) e outro para estados e municípios. A outra forma seria a de dividir a proposta do governo federal em três (ou quatro): CBS, Imposto de Renda de PJ e PF e redução da contribuição sobre folha combinada com a cobrança da CPMF. Neste artigo, analisaremos se o fatiamento, em qualquer das duas perspectivas acima, faz sentido e quais seriam as consequências das medidas propostas.
Um dos principais argumentos apresentados pelo Ministério da Economia é de que, na proposta do IBS único, os estados querem constituir um fundo para repor as supostas perdas decorrentes da reforma e que este fundo seria custeado com recursos da União. Escaldado pela reposição interminável das perdas decorrentes da Lei Kandir, o governo federal alega que estados e municípios devem resolver seus problemas por conta própria, criando seu próprio IVA.
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O argumento tem alguma consistência, mas a reforma da tributação sobre o consumo, que tem potencial de gerar benefícios econômicos substanciais ao país como um todo, deveria ser capitaneada e negociada pelo governo federal. Estados e municípios, na maioria das vezes, tendem a defender interesses locais, enquanto a União consegue visualizar o benefício em sua integralidade e pode arbitrar eventuais perdas. Este papel do governo federal não é novidade na história das reformas tributárias: na implementação do GST (IBS) na Austrália, por exemplo, o papel do governo federal foi fundamental.
Analisando as declarações do ministro da Economia, podemos extrair alguns outros argumentos contra o IBS único. Segundo o ministro, a alíquota do IBS único seria elevada (32%) e que tal alíquota seria inviável. A despeito de outros estudos calcularem alíquotas inferiores, o ministro não explicou exatamente a razão pela qual uma alíquota neutra em relação às receitas arrecadadas seria inviável, afinal, ela estaria somente reproduzindo uma carga que já existe e que já é suportada pelos consumidores.
O fatiamento do IBS também pode ajudar o governo federal a arrecadar mais, uma vez que a proposta da CBS chega primeiro e já vem com alíquota de 12%, que parece ser maior do que a necessária para repor o valor arrecadado com PIS/COFINS. No IBS único, durante o período de transição, a alíquota seria revisada anualmente, para evitar ganhos de arrecadação com alíquotas superestimadas.
A alíquota de 12% da CBS, por ser elevada, pode permitir que o governo federal negocie alíquotas reduzidas com os setores econômicos, a fim de garantir sua aprovação. No entanto, o grande perigo desta estratégia é tornar a CBS uma colcha de retalhos, cheia de exceções, criando um campo fértil para contencioso tributário e custos de conformidade para as empresas.
Sob outro ângulo, a instituição da CBS com alíquota de 12% deve levar a situações em que consumidores pagarão mais por bens e serviços, principalmente enquanto o IVA de estados e municípios não tiver sido criado. No setor de telecomunicações, por exemplo, o ICMS cobrado é de, no mínimo, 25% e o PIS/COFINS é de 3,65% (cumulativo). A alíquota da CBS de 12% sobre telecomunicações é bem superior àquela que seria neutra em termos de arrecadação para o setor<a href="applewebdata://20FC7A6B-A838-4E0B-96F5-D27CF459BCDB#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, aumentando a carga tributária para 37%. Pior ainda, se houvesse um IBS com alíquota única (ex.: 27%), a carga sobre os serviços de telecomunicações, tão essenciais para todas as classes de renda, seria bem inferior.
Ademais, com dois IVAs perdemos a oportunidade de ter uma legislação única aplicável à tributação das transações com bens e serviços, fato que reduziria mais ainda os custos das empresas com conformidade fiscal.
Analisando o fatiamento sob a segunda ótica, isto é, o fatiamento da proposta do governo federal, notamos que apenas a CBS teve projeto apresentado, embora ainda esteja “aguardando constituição de Comissão Temporária” desde julho de 2020. Os demais projetos são desconhecidos, mas há promessa de serem enviados à Câmara na inalcançável “semana que vem”. Portanto, as análises ficam restritas a declarações esporádicas do ministro e de sua equipe.
<blockquote class="jota-article__eye">Assim, segundo as últimas notícias que temos, o projeto da CBS deverá andar em paralelo com a reforma do IRPJ e  IRPF. Logo, o termo “fatiamento” não nos parece apropriado, visto que os políticos votarão analisando o conjunto das propostas.</blockquote>
A análise simultânea do Imposto de Renda e dos impostos indiretos é defendida por alguns, que entendem que o imposto de renda poderia “ajustar” os efeitos distributivos da implementação de um IBS de alíquota única, especialmente quando esta alíquota é aplicada em produtos mais essenciais (ex.: alimentos). De acordo com esta lógica, o imposto de renda de pessoa física poderia ser reduzido para as classes mais baixas, como forma de compensar as perdas.
Este raciocínio está equivocado, seja pelo ângulo do impacto distributivo de um IVA com alíquota única, seja pela “capacidade” do IRPF de resolver o problema. A aplicação do IVA de alíquota única sobre o consumo das famílias (Pesquisa de Orçamento Familiar - POF -IBGE- 2017-2018) demonstra efeito distributivo positivo, no sentido de reduzir a desigualdade. Ainda que houvesse aumentos de preço de alguns produtos, estes teriam impacto muito maior sobre as faixas de rendas mais elevadas. Em outras palavras, o IVA com alíquota única melhora a distribuição de renda e não o contrário. A explicação deste resultado foge do escopo do presente artigo, mas um ponto de partida para esta discussão seria a constatação de que o sistema atual de impostos indiretos é altamente regressivo.
Já o IRPF no Brasil tem pouca amplitude para atingir aqueles que ganham menos. Dos 209 milhões de brasileiros (2018), apenas 30,2 milhões apresentam a declaração do imposto. Cruzando os dados da Receita Federal e do PNAD, chegamos à conclusão de que 81% da população vive com renda inferior ao limite de isenção do IRPF (R$ 1.903,99). Mais ainda, do total do imposto devido em 2018, somente 0,065% vem daqueles que ganham até 3 salários-mínimos (cerca de R$ 3.300). Logo, na ponta de baixo da tabela progressiva quase nada consegue ser feito, exceto se for adotado o imposto de renda negativo, que tem efeitos semelhantes àqueles dos programas sociais compensatórios (ex.: bolsa família e auxílio emergencial). Olhando para as faixas superiores da tabela progressiva, existe algo a ser feito para melhorar o aspecto distributivo, como a aplicação de alíquotas maiores ou a tributação de dividendos.
Adicionalmente, o governo federal pretende aumentar o limite de isenção do IR para salários até R$ 5 mil reais. Analisando os dados da Receita Federal para o ano de 2018, o governo perderia algo em torno de R$ 4,4 bilhões de reais de arrecadação final. Mas o maior impacto seria no fluxo de caixa: durante o ano, o governo federal retem na fonte cerca de R$ 15,4 bilhões de contribuintes com renda até R$ 5 mil e acaba devolvendo no ano seguinte R$ 10,4 - Portanto, o aumento do limite de isenção geraria uma necessidade de caixa de R$ 10,4 bi para tapar o buraco.
<blockquote class="jota-article__eye">Para compensar as perdas da proposta, o governo federal pretende acabar com isenções em certas aplicações financeiras (ex.: CRI e CRA) e, possivelmente, limitar as deduções de despesas médicas.</blockquote>
As mudanças do IRPJ por meio da redução da alíquota para 15% ou 10% e da criação de IR sobre dividendos são necessárias, mas a o tema é bastante delicado e complexo. A alíquota mínima de 15% proposta pelo G-7 tangencia a discussão, embora não invalide a necessidade de se fazer alterações. Considerando a agenda legislativa, que já está pesada com as propostas mencionadas acima, o Congresso teria dificuldades de caminhar com esta proposta ou, pior ainda, poderíamos ter como resultado um projeto aprovado sem a devida discussão.
Fato é que o tal do “fatiamento” parece não ajudar a discussão da reforma tributária, não só no que diz respeito à tributação do consumo, mas também à tributação da renda. Ainda esperamos que, no momento da discussão legislativa, estes pontos sejam percebidos e se resolva, pelo menos, pela adoção de um IVA único.
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<a href="applewebdata://20FC7A6B-A838-4E0B-96F5-D27CF459BCDB#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> A alíquota não cumulativa sobre o setor deverá ser maior do que a alíquota cumulativa; porém, uma alíquota de 12% seria bem superior àquela necessária para mudança de sistema. Usando dados do IBGE sobre o setor, é possível chegar a esta conclusão.

Moeda

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JOTA

Governo federal alega que estados e municípios devem resolver seus problemas por conta própria, criando seu próprio IVA

As fatias da Reforma Tributária

Governo federal alega que estados e municípios devem resolver seus problemas por conta própria, criando seu próprio IVA