Redação JOTA
Inovações pressionam a regulação e, inevitavelmente, provocam discussões sobre alterações, adequações e mesmo abandonos de regras consolidadas. Neste momento, ocorre no Brasil o debate sobre o afastamento da regra do circuito fechado para fretamento de ônibus que fazem viagens em rodovias. O aplicativo de transporte rodoviário Buser provocou o governo federal com questionamentos e o estudo produzido a partir daí aponta que a manutenção desta norma representa um ônus regulatório da ordem de R$ 1 bilhão ao ano. A demanda por transformação é evidente mesmo em documentos oficiais.
A Buser, plataforma que intermedeia viagens entre passageiros e empresas de fretamento executivo, apresentou um requerimento à Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade do Ministério da Economia (SEAE), no âmbito do programa Frente Intensiva de Avaliação Regulatória e Concorrencial (FIARC), em outubro de 2020, para propor a revisão de leis, regulamentos e outros atos normativos da administração pública federal, estadual, municipal e do Distrito Federal que afetem a concorrência no país.
A provocação mobilizou a discussão dentro do Executivo federal, que seguiu linha diferente da adotada pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). A secretaria concordou que a regra de circuito fechado no transporte rodoviário de passageiros sob o regime de fretamento, prevista no Decreto no 2.521, de 1998, e na resolução da ANTT 4.777, de 2015, restringe a forma pela qual o agente privado deve prestar sua atividade e a liberdade de escolha e de contratação pelo usuário do serviço, além de gerar ociosidade da frota e da mão de obra, o que gera ineficiência.
Circuito fechado
A regra de circuito fechado determina que a empresa de fretamento, obrigatoriamente, transporte os mesmos passageiros nos trajetos de origem e destino (ida e volta), na mesma hora e data da viagem, conforme programação apresentada à ANTT. Segundo a Buser, a regra também criaria reserva de mercado artificial para o segmento e seria incompatível com as plataformas digitais que ofertam serviços de transporte de passageiros na modalidade de fretamento colaborativo.
A SEAE, então, selecionou o caso, dentre algumas demandas, e produziu o parecer, concluindo pela revisão dessa regulamentação, bem como a criação de uma nova categoria de fretamento – o colaborativo -, ofertada via aplicativos ou plataformas digitais, além da harmonização de algumas obrigações entre o segmento regular de transporte de passageiros e o fretamento colaborativo.
O documento concorda que a regra da ANTT e o Decreto 2.521/98, que preveem o circuito fechado do fretamento, seriam anticompetitivos. Também recomenda revisões regulatórias para uma maior proximidade entre o transporte coletivo privado, por fretamento, e regular, reconhecendo que compartilham de demanda similar.
Discussões pró-concorrência
Geanluca Lorenzon, chefe da SEAE no Ministério da Economia, explica que a ideia do FIARC é “produzir opiniões e pesquisas com qualidade de maneira a fomentar discussões pró-concorrência”. “Estamos muito felizes com a repercussão desse e dos outros pareceres. E animados para soltar os próximos”, diz. O secretário diz que, por ser este um ano de eleições gerais, algumas discussões de reformas mais estruturais, assim como seria a do circuito fechado, ficam prejudicadas.
Mas, para ele, jogar luz na questão é salutar e a repercussão, um bom sinal. Ele entende que o resultado do relatório é natural, a se considerar que foi produzido pela área que trabalha concorrência na pasta da Economia: “não teria como haver outra resposta”.
Quanto aos argumentos de que esse setor é altamente regulado pela necessidade de garantir segurança ao número de passageiros que usam ônibus todos os dias, ele é enfático: “Limitação de concorrentes não é um instrumento adequado em governança regulatória para resolver essas questões. Existem inúmeros instrumentos melhores”.
A professora e advogada Amanda Flávio de Oliveira, especialista em Direito Econômico, acompanha o tema tanto do ponto de vista da atuação profissional como academicamente. De acordo com ela, as controvérsias em torno da inovação são naturais e históricas. “Na Revolução Industrial, os trabalhadores falavam que as máquinas iam destruir os trabalhos deles e quebravam o maquinário.” Mas, hoje, completa ela, não se imagina a vida sem energia elétrica, por exemplo, que, quando surgiu, enfrentou resistência do movimento dos acendedores de lampião.
“Fala-se que o maior inimigo da inovação de plataforma hoje é o regulador. Porque o regulador é quem está sendo superado”, ressalta a advogada. De acordo com ela, o circuito fechado é uma regra elaborada com um propósito de boa vontade do regulador em criar eficiência para o modelo de transporte rodoviário. “Mas, do ponto de vista econômico, é ineficiente, gera ociosidade e desperdício de recursos. Porque você trava as pessoas e, além disso, deixa um ônibus parado. É uma situação que gera ineficiência de recursos”, afirma.
Os aplicativos que conectam passageiros e empresas de transporte rodoviário promovem, então, uma solução mais adequada e torna o modelo de circuito fechado desatualizado em relação às possibilidades de oferta de serviços.
“Pensando em termos institucionais, a gente não pode deixar que a estrutura do ordenamento jurídico das instituições de um país atravanque o desenvolvimento. Cada vez que surge um novo modelo de negócios é preciso que, em algum momento, alguma liderança legítima compreenda que o progresso é a escolha certa”, pontua Amanda Flávio. Para ela, como foi com táxis e plataformas como Uber, Cabify ou 99, esta não é uma disrupção absoluta, de forma que é possível a coexistência dos diferentes modelos. “Na verdade, acrescentou-se mais uma oferta, o que é benéfico ao consumidor.”
Professor de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da USP, árbitro, advogado e consultor em Direito Público, Gustavo Justino de Oliveira também entende que o antídoto para abusos e assimetrias no setor de transporte por fretamento regulatório é justamente repensar a regulação. Em artigo publicado no JOTA em abril, ele frisou: “Eis um dever fundamental do bom gestor público nos dias de hoje: atualizar-se e se digitalizar permanentemente”.
O professor salienta que, diante da incompatibilidade do modelo de prestação de serviços que pratica com aquele traçado na legislação e na prática regulatória, a Buser, assim como outras empresas do setor, vale-se de soluções alternativas para exercer a atividade.
Ônus bilionário
Segundo Justino de Oliveira, o processo de assimilação das novas tecnologias pelas estruturas do Estado não ocorre de modo linear e abrangente, seja nas inúmeras formas de atuação, seja nos diferentes modos de intervenção. “A disparidade no trato estatal da inovação tecnológica, em conjunto com eventuais renitências na incorporação ou (o que seria pior) o não reconhecimento da tecnologia em si pelo Estado brasileiro, acaba por produzir — ou mesmo reforçar — graves assimetrias regulatórias, as quais, no limite, acabam por gerar perfis regulatórios abertamente disfuncionais, inúmeras vezes desalinhados e anacrônicos, frente a atividades ou serviços intrinsecamente similares ou dotados de regime jurídicos semelhantes.”
Na visão dele, é importante destacar que a análise do FIARC é técnica. “Eles propõem o fim do circuito fechado, que entendem como uma medida adequada, em virtude de toda análise que fazem, que é uma análise técnica dos impactos. Entenderam, assim, que é uma má regulação. Ou seja, insuficiente, que causa assimetrias regulatórias, podendo causar danos ao consumidor, aos próprios entes regulados e assim por diante”, explica.
Justino de Oliveira avalia que, com a mudança no cenário, incluindo a própria e recente alta da gasolina e a expectativa de estímulo ao turismo no pós-pandemia, a norma do circuito fechado entrou em desuso. E a busca por apps como a Buser mostram que a demanda pelo serviço é significativa. “O FIARC fala da necessidade de reduzir o custo regulatório para o fretamento, para esse mercado rodoviário.”
A estimativa de prejuízo de R$ 1 bilhão ao ano também não pode ser ignorada. “Mantido o circuito fechado, há um ônus relevante estimado. Sem contar os impactos indiretos que essa referência do circuito fechado acaba causando no mercado”, avalia. E, nesse sentido, o parecer do FIARC seria um indício importante de que as regras decorrentes da adoção do modelo do circuito fechado devem ser superadas. “Porque elas estão causando mais prejuízos à população, ao mercado, à concorrência, do que benefícios.”
Nova categoria
O relatório também propõe a criação de uma nova categoria, a de fretamento colaborativo. Para os especialistas ouvidos pelo JOTA, a sugestão é interessante na medida em que inclui as inovações no ordenamento ao mesmo tempo em que oferece alternativas de acesso a transporte aos cidadãos.
“É preciso ter mais de um modelo prestando aquele mesmo serviço e, preferencialmente, que em cada modelo de negócios você tenha mais de uma empresa atuante. Afinal, a gente espera que o Estado seja um agente a propiciar progresso, bem-estar e qualidade de vida para as pessoas”, diz a advogada Amanda Flávio.
