Economia Compartilhada

Análise

Proliferação de normas sem estudo de impacto gera insegurança jurídica

Especialistas criticam Legislativo, mas apontam avanços no Executivo, com Lei das Agências Reguladoras

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Especialistas e parlamentares criticam Congresso. Crédito: Pedro França/Agência Senado

Na política, integrantes do Poder Legislativo costumam bradar o número de projetos apresentados que se converteram em lei como uma suposta prova do bom desempenho na função legiferante. O próprio presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), lançou mão dessa estratégia para exaltar o primeiro semestre no comando da Casa como o de “maior produção legislativa” nos últimos 25 anos.

Mas os congressistas se esquecem de aferir a distância entre o diploma legal e a efetivação da norma na vida real — sem falar nos efeitos inesperados ou contraproducentes que uma lei malfeita pode provocar.

Isso ocorre porque no Brasil não há uma cultura de se fazer uma análise prévia do impacto e das consequências que a edição de uma nova norma legal terá no sistema como um todo.

Muitas leis surgem da reação da classe política a algum fato público, como uma forma de dar uma resposta à sociedade. Resposta, na maior parte das vezes, impensada e tomada sem qualquer tipo de estudo.

Esta análise crítica do comportamento dos Poderes Legislativo e Executivo — e também do Judiciário, em relação ao impacto econômico das decisões — é compartilhada por especialistas e parlamentares ouvidos pelo JOTA.

Alguns avanços recentes são dignos de nota, como a aprovação da Lei das Agências Reguladoras, que exige a realização de Análise de Impacto Regulatório (AIR) para editar atos normativos, e a Medida Provisória 881, da MP da Liberdade Econômica, que obriga os Executivos municipais, estaduais e federal a apresentarem um estudo de consequências antes de definir novas regras.

No âmbito do Legislativo, não há consenso sobre qual seria uma possível saída para esta questão. O constitucionalista  Eduardo Mendonça, doutor em Direito Público pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro, por exemplo, acredita que deveria ser obrigatório no processo legislativo a apresentação de uma análise de impacto regulatório antes da aprovação de qualquer lei.

O deputado federal Vinícius Poit (Novo-SP), por sua vez, diz que estabelecer novas regras para o parlamento não é o caminho e que só com uma mudança de cultura seria possível alterar essa realidade.

Insegurança jurídica

Em um ponto, todos concordam. A proliferação de normas feitas sem planejamento tende a causar mais insegurança jurídica do que solucionar problemas.

“Sem a análise de impacto regulatório, o agente econômico não tem confiança de que medidas regulatórias serão racionais”, critica Mendonça.

“Quando se trabalha em um ambiente de racionalidade em que as ações são baseadas em estudos de consequência, em dados da realidade, você mal ou bem pode esperar previsibilidade. Mas, quando não existe uma racionalidade que evite um ato desnecessário do Poder Público, nunca se sabe o que esperar”, afirma.

Além disso, ele ressalta que normas editadas com maior embasamento têm a tendência de serem mais estáveis porque os estudos, em tese, refletem uma realidade que não irá se alterar rapidamente. “Quem investe precisa ter garantia de que as regras não vão mudar de uma hora pra outra. Do contrário, como o risco é maior, o investimento não virá e a economia não crescerá”, ressalta.

Para o constitucionalista, teria que ser obrigatória a realização de estudo de impacto regulatório. “Seria essencial que isso fosse incorporado à prática legislativa, porque quando o Estado cria uma forma de intervenção na economia ele restringe a liberdade econômica. Esta restrição não poderia ser só baseada em palpites e boas intenções. Observo que em muitos casos as leis até são bem intencionadas, mas acabam tendo uma consequência nefasta na realidade”.

Um exemplo são benefícios fiscais dados a um setor especifico sem levar em conta que a medida pode acabar sendo diluída no custo geral ou ainda impactar outro segmento mais fragilizado.

Segundo o advogado, distorção similar também ocorre na criação de gratuidades a determinados segmentos da sociedade. Para não ter os lucros diminuídos, as empresas tendem a repassar os custos a outros consumidores não contemplados nas benesses pensados pelo legislador. “É preciso fazer um estudo que diga qual é o custo, quem arcará com isso, qual proveito terá no sistema como um todo para que se justifique tal medida”, conclui.

O senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP) está no Congresso há oito anos e faz duras críticas à atuação da Casa. Para ele, os parlamentares agem, geralmente, por demanda e sem compreender o impacto das matérias na vida dos cidadãos.

“Aqui, pelas pressões que são emanadas de fora, ou pela agenda pautada pelo governo, ou pela agenda de grupos de interesses, se tem pouca percepção do dos impactos das regulações aprovadas”, observa.

Às vezes, é necessário trabalhar para evitar a aprovação de novos projetos, diz. “Mais vale aprovar matérias com qualidade, que representem do ponto de vista econômico e politico algo mais sustentável, do que aprovar leis que não têm nenhum impacto na vida real”, afirma.

Segundo o advogado João Marcos Magalhães, sócio do escritório CPMA Advocacia e que se formou em Direito pela Universidade de Brasília (UnB) com um projeto sobre o processo legislativo, uma prova de que o impacto não é levado em conta ao se exercer a função legiferante é que a maioria dos projetos em andamento no Parlamento visa a modificar uma lei já existente. “Na maior parte das vezes, não foi feito um estudo do impacto da lei original e é necessário alterá-la por alguma razão”, avalia.

Uma interlocução maior entre deputados e senadores e o corpo técnico do Legislativo pode melhorar a questão. “Os consultores são bons profissionais, mas os assessores parlamentares não têm expertise para calcular determinado impacto. A partir do momento que fizerem isso, vão melhorar o processo legislativo”, ressalta.

O advogado Cláudio Timm, que é mestre em Direito do Mercado de Capitais e Regulação de Capitais e Regulação Financeira pela Georgetown University (EUA) e é sócio do escritório TozziniFreire Advogados, comemora a aprovação da Lei 13.848/2019, que disciplina a atividade das agências reguladoras, e diz que a expectativa, agora, é pela regulamentação da lei. Cabe ao presidente Jair Bolsonaro (PSL) editar um decreto para estabelecer parâmetros para realização desses AIRs.

“O decreto disporá sobre o conteúdo e a metodologia das análises, estabelecerá requisitos mínimos a serem objeto de exame, bem como os casos que será obrigatória ou dispensada a realização do estudo”, diz.

Diz a lei: “A adoção e as propostas de alteração de atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados serão, nos termos de regulamento, precedidas da realização de Análise de Impacto Regulatório (AIR), que conterá informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato normativo”.

 

E, logo na sequência, afirma que o “regulamento disporá sobre o conteúdo e a metodologia da AIR, sobre os quesitos mínimos a serem objeto de exame, bem como sobre os casos em que será obrigatória sua realização e aqueles em que poderá ser dispensada”.

Timm acredita que a medida ajudará a melhorar os serviços em todas as áreas. “É um avanço, no meu entender, porque vai permitir que sejam editadas normas melhor embasadas e que atendam à finalidade pretendida. Os setores serão regulados com mais cuidado em relação às consequências que a norma vai ter para os agentes econômicos e para os usuários”.

Sobre a atuação do Congresso, ele reconhece que há uma ampla discussão sobre os projetos antes que se tornem leis. As matérias têm de passar por diversas comissões em que são enfrentados os diferentes aspectos de cada texto e o autor é obrigado a justificar a necessidade da medida. A discussão, no entanto, é feita mais no sentido político do que técnico, pondera.

“A Casa edita normas com conteúdo jurídico, mas com fundamentação econômica, política e histórica. Muitas vezes tratam da questão política e social, mas não focam no aspecto técnico-jurídico, de impacto da aplicação no público. Há um debate amplo e longo, mas não tem uma análise técnica que, ao que tudo indica, passará a ser feita pelas agências”, prevê.

Para o deputado Vinícius Poit, aprovar uma lei que obrigue a análise de impacto regulatório não seria uma solução razoável. “Eu tenho certa alergia a leis, sou avesso mesmo. Para mim temos é que revogá-las. Precisamos melhorar o jeito que se faz politica. Tem uma frase do Livro ‘A vida com um propósito’ que eu gosto: a quem a gente dá muita responsabilidade, muito será exigido. Mas essa turma não está ligada nisso, que em algum momento da vida a conta chega”, diz.

Ele diz ter uma impressão geral de que quase nenhum parlamentar pensa no impacto que novas leis causam no setor produtivo. “Às vezes, por exemplo, querem exigir que todo estabelecimento comercial tenha cardápio em braile. Pelo amor de deus, qual é o impacto disso? Quantos realmente precisam disso? Se alguém precisa, como faz pra resolver? Isso não deveria ser feito aqui, na minha opinião”, critica.


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