Letícia Paiva

Aviação, Competitividade e Desenvolvimento

Este ano poderia ser de inflexão para uma rota de redução de preços do querosene de aviação (QAV), combustível mais usado por aeronaves com motores a turbina, no mercado brasileiro. Apesar de ventos soprando a favor, essa perspectiva depende de um quebra-cabeça atualmente em disputa. As peças para montá-lo estão relacionadas a áreas estratégicas do setor, da produção ao refino e distribuição, mas, no momento em que o Brasil discute a reforma tributária, demandas sobre impostos retornam à cena. Entretanto, mesmo na previsão mais otimista, um choque nos preços do QAV não deve vir imediatamente – para frustração das empresas aéreas, consumidoras finais, que questionam os valores há duas décadas. 
A principal interrogação das organizações se dá na assimetria que haveria entre o praticado no Brasil e em outros países, especialmente Estados Unidos. Dentre as despesas operacionais das empresas de aviação comercial, os gastos com QAV representam 23% em média no mundo, estima a Associação Brasileira de Empresas Aéreas (Abear). Em contraste, no Brasil, eles equivaleriam a pouco mais da metade dos custos cotados em dólar das empresas nacionais. Observando os demonstrativos financeiros das aéreas nacionais, é possível ter maior precisão sobre o peso do querosene de aviação no país. Em 2019, antes dos efeitos da pandemia, a Gol anotou custos em combustível equivalentes a 34,5% das despesas operacionais. Na Latam, eles representaram 30,2%. 
<a href="https://conteudo.jota.info/jota-pro-tributos?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Tributos_materias" rel="attachment wp-att-291213"><img class="size-medium wp-image-291213 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-tributos-v2.jpg" alt="" width="300" height="300" /></a>Nos molde atuais, a composição de preços do QAV vendido pela Petrobras – responsável por quase todo o fornecimento do produto consumido no país –, foi criada após a liberação do controle sobre os combustíveis pelo governo federal, em 2001. Ela segue parâmetros do chamado preço de paridade de importação (PPI), fórmula que inclui transporte do produto ao Brasil, estocagem e internação, entre outros custos. O cálculo é feito considerando que o produto é importado da região do Golfo do México. A empresa afirma que não usar o PPI reduziria a atratividade do mercado tanto para refinarias quanto para importadores. 
“Com preços distorcidos em relação ao mercado internacional, há risco de redução da oferta, pois os refinadores poderão optar por outros produtos com maior retorno financeiro, como o diesel”, explicou, em dezembro de 2019, o então gerente executivo de comercialização no mercado interno da Petrobras, Claudio Mastella, em audiência pública da Câmara dos Deputados. No mês passado, em nota à imprensa após críticas sobre a política, a companhia reforçou “sua independência na determinação dos preços de combustíveis, seguindo o alinhamento aos mercados internacionais”. Os valores são praticados com as distribuidoras, que negociam seus preços com as aéreas – a margem das distribuidoras é, em média, de 5% do valor final. 
Na tentativa de gerar mais transparência nessa lógica de preços, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), ligada ao Ministério de Minas e Energia, divulga uma média semanal feita pela S&amp;P Global Platts, referência no cálculo internacional de commodities, em diferentes destinos, como portos e refinarias. Entretanto, a crítica das consumidoras finais é que seria abusivo usar a lógica do PPI quando a maior parte do querosene atualmente consumido no país não é importado. De acordo com dados da ANP, em 2019, 14% do QAV no mercado brasileiro foi importado, sendo que quase a metade dos Estados Unidos. O PPI é aplicado ao total, via de regra. 
Na avaliação da Petrobras, essa é a lógica global do comércio de combustíveis, não sendo o único componente para encarecer preços, que incluem ainda custos de armazenagem e abastecimento geridos pelas distribuidoras. Além disso, a política fora avaliada por órgãos de controle em diferentes momentos. “Esse parâmetro serve como custo de oportunidade para a Petrobras. Quando não há concorrência, ela tem espaço para fazer isso, mas com outros players ela perde margem. E vender sem a paridade ou pelo custo minaria qualquer chance de competição”, avalia Edmar de Almeida, professor de economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro e pesquisador do Instituto de Energia da PUC-Rio. Fato é que Política Energética Nacional, estabelecida pela Lei 9478/97, dispõe que a liberdade de preços vale para todos os elos da cadeia de petróleo. Por outro lado, também fala em proteger os interesses do consumidor e promover a livre concorrência. 
Nos últimos 18 meses, o preço do QAV nas refinarias, antes de impostos, variou 27,5%, de R$ 3,78 para R$ 4,82 por litro, conforme a ANP, sendo que houve queda na pandemia. Para referência, o preço do combustível no Golfo do México (o chamado US Gulf) estava em US$ 1,74 por galão (cerca de 3,7 litros) na segunda-feira (15/3). Todas as variações recentes nos preços de combustíveis fósseis precisam ser observados levando em conta o contexto de disseminação do novo coronavírus, já que a demanda por petróleo diminuiu muito no período, em queda puxada pela aviação – a redução estimada em 2020 foi de 8,8% em relação ao ano anterior, segundo cálculo da Agência Internacional de Energia (AIE). Ao mesmo tempo, a desvalorização do real frente ao dólar pressiona o aumento de gastos dolarizados das empresas aéreas. 
Em meio à pandemia, aumentou a disparidade entre preços do QAV praticados nas refinarias do Brasil e dos Estados Unidos, pressionando a discussão sobre o peso do combustível nas contas das aéreas nacionais. A diferença média nos preços em dólar nos dois países era de 13,5% em 2019, enquanto no ano passado saltou para 31,1%, segundo números da ANP e da equivalente americana, Energy Information Administration (EIA), organizados pela Abear para o JOTA. Entretanto, é relevante ressaltar que, ainda na comparação entre esses dois anos, a relação entre os preços médios do QAV na bomba no Brasil e nos Estados Unidos variou de 39,8% para 26,6%, devido sobretudo a mudanças na carga tributária incidente no Brasil. 
Nesse sentido, há uma série de fatores além do PPI a considerar para entender a composição de preços do querosene de aviação no Brasil – alguns têm menos a ver com fórmula matemática e mais com o cenário do mercado petroquímico nacional. Após anos de intensas discussões sobre medidas possíveis para baratear o QAV e, assim, fomentar a aviação comercial, a aposta mais recente do governo federal é incentivar a importação do produto. 
Em tese, não há restrição legal para que importadores transfiram o produto de fornecedores estrangeiros, mas a logística não é simples considerando a organização atual, em que uma mesma empresa tem relevância em todos os elos. O plano do Ministério de Infraestrutura, encampado neste ano, é viabilizar a possibilidade de importação de outro tipo de QAV, diferente do produzido pela Petrobras, mais abundante no mundo e também mais em conta. 
Antes de entender como isso seria feito, cabe destrinchar as diferenças entre os tipos de querosene em pauta. Além do combustível aeronaval, de uso restrito pela Marinha, é permitido no Brasil o QAV para Jet A-1. Dentre os combustíveis do tipo, ele é o que tem melhor qualidade. Dentre os diferenciais, está o ponto de condensação mais alto da categoria, de -40 ºC, sendo resistente a temperaturas muito frias. A opção aventada é o Jet A, cujo congelamento acontece a -33 ºC. Em fevereiro, a ANP, em conjunto com a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), abriu consulta pública para obter subsídios e elaborar proposta para uso do Jet A em substituição ao Jet A-1, com as obrigações de qualidade a serem atendidas por quem decidir vender o produto no país e quais modelos de aeronave estariam aptos para a transição. Nesta sexta-feira (26/3), a proposta será discutida em videoconferência da ANP. 
Com a abertura para importação dessa alternativa, a estimativa é que se economizasse de 0,03 a 0,06 centavos de dólar por galão, além de que haveria mais fornecedores externos do produto. “Entendemos que a diferença de valores é pequena, mas há mais fornecedores e os importadores podem calcular seus custos reais de importação, sem partir da paridade, se preferirem. Apostamos que a entrada de um competidor forte mexeria no mercado”, afirma Ronei Glanzmann, secretário de Aviação Civil, do Ministério de Infraestrutura. 
Restaria a necessidade de haver interessados em importar o item dentro de um mercado em que uma única empresa refina quase todo o produto e em que há três distribuidoras (BR Distribuidora, Raízen e Air BP) com 99% da fatia dessa etapa final, segundo a ANP. Essa característica consta nas diretrizes de incentivo à concorrência no setor feitas pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) na resolução nº 12/19. Entre as principais recomendações, está a ampliação da concorrência na etapa de refino, que já está em processo de desinvestimento e, consequentemente, desconcentração pela Petrobras. 
A companhia controlava 13 dentre as 17 refinarias que compõem o parque nacional, incluindo todas as de maior capacidade produtiva. Em 2019, após processos referentes a uma espécie de comportamento predatório por concentração de mercado chegarem ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), a empresa firmou Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) se comprometendo a alienar cerca de metade de sua força produtiva em refino, dispersas em oito unidades a serem leiloadas. Pelo plano, quatro precisam ser vendidas neste ano e o restante em 2022. A primeira a ter uma oferta vencedora foi a Refinaria Landulpho Alves (Rlam), na Grande Salvador, na Bahia, em fevereiro; ela produz combustível de aviação. A proposta foi feita pela empresa de private equity Mubadala Capital, dos Emirados Árabes, que venceu a disputa por US$ 1,65 bilhão.
O momento atual para essa frente é um aspecto impactante para o futuro dos preços do QAV, sobretudo porque algumas das refinarias que serão vendidas já produzem o combustível. Uma das mais estratégicas para a aviação seria a Gabriel Passos (Regap), em Betim, na Grande Belo Horizonte, que abastece por dutos os aeroportos de Confins, na capital mineira, e de Brasília. Até que a passagem de chaves seja completa, entretanto, ainda pode levar alguns anos. 
Em disputa, está a etapa de distribuição sob duas frentes. No início deste ano, visando abrir a concorrência, a Anac negou recurso do Aeroporto de Guarulhos e da Raízen sobre penalidade por dificultar o acesso aos novos interessados em explorar os pontos de distribuição de combustível do local, além de impor multa de R$ 3,48 milhões. Ainda há um caso no Cade, aberto em 2014, também sobre o uso do pool de combustíveis do aeroporto de Guarulhos. Agora, ele está sob análise do Departamento de Estudos Econômicos (DEE) da autarquia. “Situações de barreira artificial são muito difíceis de provar, seria preciso demonstrar que aquela estrutura é essencial para distribuidoras que não operam atualmente, para poder operarem. Mas o fato de o caso estar no DEE demonstra que há especial atenção com o tema”, diz o advogado Eric Hadmann Jasper, professor de Direito Concorrencial do Instituto Brasiliense de Direito Público. 
Além de ser uma decisão importante sob o ponto de vista da relevância do terminal, ela pode estabelecer parâmetros para uma área que tem as práticas comerciais fortemente moldadas pela presença ou não de outros players por região. “No passado, o preço do combustível era atrelado pelo consumo, o que afetava empresas menores, mas agora, como alguns aeroportos só tem um distribuidor, não há como obter condições melhores. Assim, a aviação regional tem maior custo por quilômetro e poltrona”, aponta James Rojas Waterhouse, professor do Departamento de Engenharia Aeronáutica da Universidade de São Paulo. Ele explica que, nos próximos anos, a aviação comercial deve colher frutos de avanços em eficiência das aeronaves. Os aviões 737 Max, da Boeing, fazem parte desse processo, gastando 15% menos combustível
A última fronteira em disputa na rota de redução de preços, tida como o passo seguinte do Ministério da Infraestrutura depois das importações, é a uniformização de impostos estaduais (nesse caso, o ICMS) e a isenção tributária do PIS/Cofins, tributo que é federal e atualmente tem subsídio de 75%. 
O cálculo da secretaria de Aviação Civil é de que isso geraria uma redução de R$ 250 milhões em arrecadação, considerando redução de R$ 0,07 por litro em 2019. "Entendemos que R$ 250 milhões não é excessivo, considerando a importância estratégica do setor", diz o secretário. A ideia não é nova; já vem sendo discutida desde o ano passado, mas não houve indícios concretos de que avançaria em curto prazo.
Outra proposta dele é que haja o teto de 12% de ICMS para o produto nos estados – atualmente, o valor é de 25%. Nos últimos anos, diferentes estados reduziram as alíquotas para valores entre 12% (casos de Alagoas, Bahia e São Paulo, entre outros) e 18% (como Paraíba e Paraná). A média hoje é de 13%. A expectativa é que isso pressionaria os governos estaduais a reduzir abaixo do teto. Não há, no entanto, estimativa sobre o impacto na arrecadação para os estados. 
Um argumento para a redução é que isso fomentaria a redução das passagens de voos domésticos e regionais, a começar pelo fato de que não há tributação de ICMS para combustível de voos internacionais, pois se entende que o abastecimento será feito no exterior. “Pode não parecer, mas o mercado de aviação é muito competitivo no Brasil. Ainda assim, em um país dessa dimensão, haveria espaço para outras companhias, especialmente ultra low cost, para vermos efeitos nas passagens”, afirma Adalberto Febeliano, especialista em economia do transporte aéreo. 
Com a ampliação da concorrência almejada, o objetivo final da secretaria é que existisse uma segunda onda de popularização das viagens aéreas – a primeira foi há uma década, quando metade dos brasileiros passaram a voar devido ao aumento da renda da população e dos preços de passagens – e o número de cidades atendidas com voos regulares passe das cerca de 100 de antes da pandemia para 200. Colocando os dois pés no chão, ainda que este ano crie a tempestade perfeita para a redução dos preços de QAV nos próximos anos, a transferência da economia para os preços de passagens aéreas depende ainda de fatores como frotas e infraestrutura aeroportuária mais eficientes.

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JOTA

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