Flávia Maia

Diante dos impasses sobre o plano de imunização nacional contra a Covid-19, governadores, prefeitos e empresários passaram a cogitar a hipótese de adquirir as vacinas diretamente dos laboratórios. A compra direta por secretarias de saúde e companhias, no entanto, levanta dúvidas sobre como será a tributação desses produtos, especialmente em relação ao ICMS, já que atualmente não há um convênio prevendo a não incidência do imposto sobre os imunizantes. No cenário atual, isso poderia levar à cobrança de uma alíquota de até 18%.
Normalmente, campanhas de imunização são centralizadas no Ministério da Saúde, que faz a aquisição das vacinas e as distribui para os estados e municípios. Com isso, não costuma haver preocupação com a tributação. Com o atraso do plano de imunização do governo federal e as divergências entre o Executivo nacional e os governadores, estados, municípios e empresários se dispuseram a adquirir as vacinas - uma discussão que já invadiu o Supremo Tribunal Federal (STF).
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Hoje, a União isenta do pagamento de IPI e Imposto de Importação a aquisição de vacinas por entes da administração pública e empresas. É cobrado, por outro lado, o PIS e Cofins interno (para empresas e órgãos públicos) e PIS e Cofins Importação (para empresas).
No caso do ICMS, entretanto, a situação é complexa, uma vez que qualquer benefício fiscal requer um convênio específico do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) que trate da isenção na aquisição de vacinas contra a Covid-19. Administradores públicos e tributaristas se questionam sobre a possibilidade de encaixar a vacina contra a Covid-19 nos convênios existentes. Questiona-se também se a tributação seria diferenciada na aquisição das doses por entes públicos e privados.
<h3>Convênios</h3>
Procurado pelo JOTA, o Confaz informou, em nota, que na hipótese de os estados e o Distrito Federal importarem vacinas não haverá a cobrança do ICMS, já que eles não vão cobrar o imposto deles mesmos. No entanto, se as vacinas forem importadas pela União ou pelos municípios, a situação fica mais delicada. Além disso, não há previsão de não incidência de ICMS caso um estado compre a vacina de outro.
A questão envolve a chamada imunidade recíproca, quando um ente político cobra tributos de outro. Alguns estados cobram o ICMS nas importações efetuadas pela União e pelos municípios. Outras unidades da federação entendem que essas importações são alcançadas pela imunidade recíproca.
Em meio a esta controvérsia, há convênios que podem embolar a segurança jurídica sobre a possibilidade de conceder ou não benefícios fiscais. Um exemplo é o convênio <a href="https://www.confaz.fazenda.gov.br/legislacao/convenios/2002/CV087_02" target="_blank" rel="noopener noreferrer">ICMS 87/02</a>, que isenta de ICMS operações com fármacos e medicamentos destinados a órgãos da administração pública direta federal, estadual e municipal. O texto explicita que há cobrança do ICMS se o medicamento não estiver na lista de isentos. Assim, como não há um convênio específico sobre a vacina da Covid-19, o convênio 87/02 pode ser interpretado de forma diferente entre estados.
Outros convênios tratam do assunto, mas não tocam especificamente na questão da Covid-19. O convênio <a href="https://www.confaz.fazenda.gov.br/legislacao/convenios/1998/cv095_98" target="_blank" rel="noopener noreferrer">95/98</a>, por exemplo, concede isenção de ICMS nas importações de produtos imunobiológicos, medicamentos e inseticidas destinados à vacinação e combate à dengue, malária e febre amarela, realizadas pela Fundação Nacional de Saúde. A norma teve a vigência encerrada em 31 de dezembro de 2020, mas pode ser prorrogada.
Já o convênio <a href="https://www.confaz.fazenda.gov.br/legislacao/convenios/1993/CV048_93" target="_blank" rel="noopener noreferrer">48/93</a> autoriza os estados e o Distrito Federal a conceder isenção de ICMS no recebimento de mercadorias importadas do exterior por seus órgãos de administração pública.
Segundo o Confaz, a situação muda se a importação for feita por empresas, que pagarão ICMS a menos que haja um convênio que as isente. Fontes consultadas pelo JOTA informaram que ainda não há movimento no Confaz para criar um convênio específico para as vacinas contra a Covid-19. Elas acreditam que o convênio 95/98 pode ser alterado para acrescentar vacinas contra a Covid-19.
No contrato <a href="https://www.gov.br/saude/pt-br/media/pdf/2021/janeiro/07/sei_ms-0018477781-contrato.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">nº 5/2021</a>, assinado entre o Ministério da Saúde e a Fundação Butantan para aquisição da CoronaVac, não fica claro quais tributos incidem sobre a transação. Na cláusula quarta consta que o valor total do contrato da compra das 46 milhões de doses é de R$ 2,67 bilhões e que neste valor estão “incluídas todas as despesas ordinárias diretas e indiretas decorrentes da execução contratual, inclusive tributos e/ou impostos, encargos sociais, trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais incidentes, taxa de administração, frete, seguro e outros necessários ao cumprimento integral do objeto da contratação”
De acordo com o advogado Eduardo Salusse, do escritório Salusse, Marangoni, Parente e Jabur Advogados, via de regra a alíquota do ICMS importação é a mesma aplicável ao produto em operações internas. Assim, o percentual pode chegar a 18%.
<h3>Redução apenas por convênio</h3>
A criação de um convênio pelo Confaz é essencial à discussão - e ao sucesso de qualquer plano de aquisição de vacinas fora do PNI. O tributarista Matheus Bueno, sócio do Bueno e Castro Tax Lawyers, comenta que tributos como o Imposto de Importação (II) e o Imposto sobre Produtos Importados (IPI) podem sofrer alterações de alíquotas por decreto, o que dá ao tributo um caráter não só arrecadatório, mas extrafiscal, isto é, possível de ser utilizado em políticas públicas, como ocorreu com a vacina contra a Covid-19. No entanto, para o ICMS a isenção é mais complexa.
“Do lado federal é mais fácil conseguir a isenção da vacina porque o presidente pode reduzir as alíquotas do Imposto de Importação. No caso do ICMS os estados têm que fazer legislações próprias ou tentar a isenção via Confaz a partir da criação de um convênio”, diz.
Na análise de André Horta, diretor institucional do Comitê Nacional de Secretários de Fazenda, Finanças, Receitas ou Tributação dos Estados e Distrito Federal (Comsefaz), os convênios do Confaz existentes podem ser usados para entender que a isenção de ICMS vale para vacinas da Covid-19.
O tributarista Eduardo Salusse levanta outro ponto de atenção: a depender dos contratos existe ainda a possibilidade de incidência do ISS. "A Receita Federal diz [que a vacina] é mercadoria na Solução de Consulta Cosit 42, de 19 de abril de 2016. Mas se vendida a vacina junto com a aplicação, é tudo serviço", afirma.
<h3>Tributos federais</h3>
Segundo informações da Receita Federal, para o IPI e o Imposto de Importação, as vacinas contra a Covid-19 estão isentas tanto para aquisição por entes da administração pública quanto por empresas.
No caso do PIS e Cofins, porém, a situação muda. Para o PIS e Cofins Importação, os entes da administração pública estão isentos, já as empresas, não. No PIS e Cofins interno tanto entes públicos quanto privados pagam o tributo. De acordo com a Receita Federal, a lista de medicamentos para crédito presumido de PIS e Cofins para a indústria farmacêutica não alcança as vacinas contra o coronavírus porque o decreto foi editado antes da pandemia. O mesmo ocorre com a lista para alíquota zero.
No caso do Imposto de Importação, a alíquota incidente sobre a compra da vacina está zerada por resolução do governo federal. “A isenção dada à vacina da Covid-19 não é uma isenção condicionada a quem faz a importação. Da forma que está no texto da resolução, não tem restrição à iniciativa privada”, explica o tributarista Eduardo Fleury.
<h3>Estados</h3>
Ao menos cinco governadores demonstraram publicamente o interesse em fazer a compra direta das vacinas contra a Covid-19. Nos discursos, a maioria pondera que só fará a imunização regional se o plano do Ministério da Saúde for ineficaz e as doses nacionais forem insuficientes.
Além disso, alguns destes entes tentam conseguir no STF a autorização para implementar planos regionais de imunização e comprar vacinas:
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<li>Maranhão</li>
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O governador do Maranhão, Flávio Dino (PCdoB), pediu ao Supremo Tribunal Federal (STF) a possibilidade de um plano regional de imunização e propôs a Ação Cível Originária (ACO) 3451. Até o momento, o ministro Ricardo Lewandowski decidiu que o estado só pode imunizar a população por conta própria nas hipóteses em que o governo federal não cumprir o plano nacional de vacinação ou faça cobertura imunológica insuficiente. O julgamento em plenário está agendado para o dia 12 de fevereiro.
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<li>Rio Grande do Sul</li>
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O governador do Rio Grande do Sul, Eduardo Leite (PSDB), se reuniu na terça-feira (26/1) com o presidente da farmacêutica União Química, Fernando de Castro Marques, em São Paulo, assinando um documento de intenção de compra da vacina Sputnik 5, caso ela seja aprovada pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa).
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<li>Espírito Santo</li>
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No dia 4 de janeiro, o secretário de Saúde do Espírito Santo, Nésio Fernandes, disse, em coletiva de imprensa, que o governo estadual negocia a compra direta de vacinas contra a Covid-19.
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<li>Paraná</li>
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No Paraná, em agosto de 2020, o governo estadual reservou R$ 200 milhões do orçamento para a compra de vacinas. Metade do valor virá do caixa da Secretaria de Saúde e a outra parte será um repasse da Assembleia Legislativa do Paraná. No entanto, o governador Ratinho Jr tem reforçado que só usará o valor caso haja necessidade.
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<li>Bahia</li>
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O governador da Bahia, Rui Costa (PT), também ingressou com uma ação no Supremo pedindo que o entendimento de que as políticas regionais contra a Covid-19 também sejam válidas para a vacinação.
A Bahia entrou com a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6661 contra os artigos 13 e 16 da MP 1.026/2020, que dá sustentação jurídica à campanha de vacinação em massa contra a Covid-19.
Para o estado, o STF, por meio da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 770, já assegurou aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios a importação e distribuição de vacinas registradas por pelo menos uma das autoridades sanitárias estrangeiras e liberadas para distribuição comercial nos países.
Procurado, o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) informou que espera que não seja necessária a aquisição das doses pelas secretarias de saúde estaduais.
<h3>E os municípios?</h3>
No nível municipal, a Frente Nacional de Prefeitos (FNP) tem orientado que os prefeitos aguardem o andamento do plano nacional de imunização do Ministério da Saúde.
Apesar disso, em 22 de dezembro, a entidade assinou um protocolo de intenções com o Instituto Butantan, documento que é uma parceria para facilitar a negociação de um acordo definitivo para a compra da vacina. Nas cláusulas do documento, a preferência de compra da vacina é do Ministério da Saúde, mas há garantia de repasse do imunizante para os municípios filiados caso a aquisição das vacinas não ocorra pelo governo federal.
A FNP representa 406 cidades com mais de 80 mil habitantes.

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JOTA

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