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SP: relator da reforma fiscal mantém com Executivo poder de revogar benefícios

Especialistas apontam que permissão de que Executivo reduza benefícios pode ser questionada judicialmente

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O governador de São Paulo, João Doria (PSDB). Foto: Rovena Rosa/Agência Brasil
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O relator especial do projeto de reforma fiscal enviado pelo governo de São Paulo, deputado Alex de Madureira (PSD), manteve em seu substitutivo um dos dispositivos do texto original mais criticados por tributaristas: a permissão para que o Poder Executivo revogue ou reduza benefícios fiscais de ICMS por meio de decreto, sem necessidade de aprovação de lei.

Para especialistas, o ponto pode gerar disputas judiciais e até mesmo chegar ao Supremo Tribunal Federal (STF), por retirar do Legislativo o poder de decidir sobre os benefícios. Além disso, para tributaristas, a alteração seria contrária a trechos do Código Tributário Nacional (CTN).

O PL 529/2020, que traz a reforma tributária do estado, tramita em regime de urgência. Assim, não passará pelas comissões da Assembleia Legislativa de São Paulo (Alesp) e será votado diretamente em plenário. Os deputados aguardam a convocação de uma sessão extraordinária ao longo da semana, na qual os parlamentares devem alinhar um roteiro de votação no plenário.

Superpoder do Executivo leva à judicialização

Ao contrário do que se espera de uma reforma tributária, a advogada Thais Shingai, do Mannrich Vasconcelos Advogados, avalia que a medida pode gerar novo contencioso entre o fisco e contribuintes. Isso porque o artigo 179 do Código Tributário Nacional (CTN) determina que isenções, salvo se concedidas por prazo certo ou em determinadas condições, podem ser revogadas ou modificadas por lei.

“A lei concede esse superpoder ao Executivo para sozinho decidir sobre a redução de incentivos. Será que a Assembleia Legislativa, que representa o povo, não deveria participar de uma decisão como essa?”, ponderou.

Nesse sentido o advogado Felipe Novaes, do Arbach & Farhat Advogados, avaliou que a delegação ao Executivo é inconstitucional e pode ser questionada no Supremo Tribunal Federal (STF). “Isso sem contar os impactos que a arrecadação poderá sofrer frente à perda de competitividade, já que diversos estados possuem benefícios extremamente agressivos que podem levar à migração de parte das empresas localizadas em solo paulista”, acrescentou.

O advogado João Paulo Cavinatto, sócio do BMA Advogados, alertou que na interpretação do governo paulista o conceito de benefício fiscal passará a albergar os casos em que a alíquota efetiva do ICMS for menor que a nominal, de 18% no estado, ou quando houver redução de base de cálculo. Tradicionalmente, segundo o tributarista, o estado só considerava como incentivo fiscal desonerações concedidas para setores econômicos via isenções, crédito presumido ou crédito outorgado de ICMS.

“Se o projeto passar, a maior consequência é o aumento da carga tributária em São Paulo para setores como agropecuária, automóveis, gás, equipamentos eletrônicos, açúcar e alimentos da cesta básica”, criticou. “Até pela estrutura de organização do Regulamento do ICMS os incentivos são colocados em capítulos diferentes. Alíquotas menores não são formatadas como incentivo fiscal”, complementou.

Reforma fiscal: cesta básica, Confaz e ST

Ainda em relação ao ICMS, no substitutivo o relator alterou o texto original para permitir que, em substituição à política de isenção da cesta básica, seja instituído um programa para devolver a famílias de baixa renda o imposto pago sobre alimentos. Além disso, o substitutivo determina que todo novo incentivo fiscal de ICMS em São Paulo que seja autorizado pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) deverá ser aprovado pela Alesp – e não poderá ser veiculado apenas por decreto do Executivo.

“Será criada uma nova etapa para a avaliação da conveniência dos incentivos fiscais. A ideia é filtrá-los e proteger o equilíbrio fiscal do estado, que é o grande propósito dessa proposta de reforma”, avaliou Shingai.

Cavinatto lembra que o programa de devolução do imposto pago a famílias de baixa renda também consta na PEC 45/2019, proposta idealizada pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF) que unifica PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS em um tributo único sobre consumo. “É muito mais eficiente porque a isenção da cesta básica não incentiva somente as pessoas que precisam. O rico não precisa ser desonerado no arroz, mas como isso acontece o pobre acaba pagando mais imposto no combustível”, exemplificou.

Por fim, o substitutivo também inclui na reforma tributária uma determinação que deve afetar setores econômicos que recolhem o ICMS por meio de substituição tributária, como é o caso de alimentos, medicamentos e autopeças.

O substitutivo do relator define que o fisco estadual poderá cobrar uma complementação do ICMS Substituição Tributária (ICMS-ST) nos casos em que o preço efetivo, praticado nas vendas ao consumidor final, for maior que o presumido inicialmente para estabelecer a base de cálculo cobrada da empresa no início da cadeia produtiva.

“Quando coloca essa parte do ICMS-ST, parece que a ideia da reforma tributária não é simplificar, é só arrecadar mais”, critica Shingai.

A determinação vem em resposta ao posicionamento do STF na ADI 2777, em que os ministros determinaram que as Fazendas estaduais devem ressarcir os contribuintes quando o preço praticado for menor que a base de cálculo presumida para o ICMS-ST.

Tramitação na Alesp

Como o PL 529/2020 tramita em regime de urgência na Assembleia Legislativa de São Paulo (Alesp), há um prazo de 45 dias para o texto ser votado nas comissões antes de entrar na ordem do dia do plenário. Sem acordo, o prazo se encerrou em 26 de setembro e o presidente da Alesp, deputado Cauê Macris (PSDB), nomeou Madureira como relator especial para avaliar as 623 emendas propostas e elaborar um parecer sobre o projeto de reforma fiscal.

No regime de urgência, o substitutivo do relator especial não precisa ser lido para ser votado em plenário. Os deputados aguardam que o presidente da Alesp convoque uma sessão extraordinária ao longo da semana, na qual os parlamentares devem discutir o projeto de reforma fiscal e propor um roteiro de votação no plenário.

O roteiro pode estabelecer, por exemplo, que primeiro será votado o substitutivo do relator especial. Para aprovação, são necessários 48 votos do total de 94 deputados estaduais. Se aprovado no plenário da Alesp, o projeto seguirá para sanção do governador João Doria (PSDB).

O roteiro de votação pode estabelecer que, se o substitutivo for rejeitado, na sequência será votado o texto original enviado por Doria, sem a incorporação de emendas. A nomeação de um relator especial teve como principal objetivo evitar este cenário em que os deputados estaduais teriam que escolher entre votar separadamente cada uma das 623 emendas ou deliberar sobre todas conjuntamente, de forma a rejeitar ou aprovar todas.

Segundo o parecer de Madureira, grande parte das emendas apresentadas criava limitações para o poder de revogar incentivos fiscais por decreto ou pedia a supressão da autorização. Entretanto, no parecer favorável à aprovação o relator especial considerou que o dispositivo é “um dos mais importantes deste projeto de lei, para fins de auxiliar o estado no enfrentamento da grave crise financeira causada pela pandemia da Covid-19”.


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