Tributário

PEC 45/2019

Reforma tributária não fere o pacto federativo, diz ministro Gurgel de Faria

Para o ministro do STJ, mudança no local de cobrança do tributo prevista na reforma acabaria com a guerra fiscal

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O ministro Gurgel de Faria, do STJ | Crédito: Lucas Pricken/STJ

Apesar das críticas de que a proposta de reforma tributária em tramitação na Câmara dos Deputados reduziria a autonomia de estados e municípios, o ministro Gurgel de Faria, do Superior Tribunal de Justiça (STJ), defende que o projeto não fere o pacto federativo, cláusula pétrea da Constituição. Em entrevista ao JOTA, o magistrado salientou que os estados e municípios ainda terão o poder de fixar as alíquotas do novo imposto, e vão receber a arrecadação proporcional ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e Imposto sobre Serviços (ISS), que seriam substituídos na reforma.

A PEC 45/2019, apresentada pelo líder do MDB, Baleia Rossi (MDB-SP), unifica os cinco tributos incidentes sobre o consumo – IPI, PIS, Cofins, ICMS e ISS – de forma a criar o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). A proposta também altera o local de cobrança da tributação. Em vez de o IBS ser recolhido onde estão estabelecidas as empresas, como ocorre no sistema atual, o tributo seria pago no lugar em que os bens e serviços foram consumidos.

Para Gurgel de Faria, a mudança da cobrança da origem para o destino reduz a guerra fiscal, já que o fato de a empresa estar instalada em um estado não vai garantir o recebimento do que foi arrecadado do IBS. Ainda, como o tributo é recolhido no local onde está o mercado consumidor, a concessão de incentivos fiscais perderia eficácia para atrair empresas aos territórios. Em vez disso, o ministro avalia que os estados poderiam investir em infraestrutura para incentivar a vinda das companhias.

“Falta planejamento nesse país. Na hora em que você atrai as empresas só por benefício fiscal, quem passa a fazer o planejamento não é o Estado, é a iniciativa privada. Eu vou para onde me der mais”, alertou.

O ministro Gurgel de Faria preside a 1ª Turma e integra a 1ª Seção do STJ, colegiados responsáveis por julgar controvérsias tributárias na Corte. Professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) em colaboração com a Universidade de Brasília (UnB), dá aulas de Direito Tributário e Administrativo. Ingressou no STJ em 2014, após atuar por 14 anos como desembargador do Tribunal Regional Federal da 5ª Região em Recife (PE).

Leia os principais trechos da entrevista com o ministro Gurgel de Faria

Qual deve ser o principal objetivo de uma reforma tributária?

Qualquer ideia que se tenha de uma reforma tributária passa por uma palavra: simplificação. Para dar oportunidade ao empreendedor e ele poder dar uma mexida na economia, poder contratar. A grande crítica que é feita hoje ao nosso sistema tributário – e está se tentando corrigir nessa proposta que está tramitando na Câmara – é a tributação em cima do consumo. O Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) traz previsão de incidência de tributo onde originariamente não havia, então amplia as hipóteses de fato gerador. 

Veja hoje a loucura que vivemos no âmbito tributário. Vamos partir inicialmente para o ICMS, que é um imposto sobre consumo. Onde deve acontecer a tributação? Onde ele está sendo consumido. Ou seja, se há operação interestadual, é para ser tributado no destino. Mas hoje nós temos uma alíquota interestadual e, a depender do estado de destino, se brincar a maior parte da tributação fica na origem. Isso acarreta uma guerra fiscal entre os estados, cada estado concedendo incentivos – a maioria deles inconstitucionais – para que os estabelecimentos fiquem nos seus territórios.

Uma coisa muito importante é a não-cumulatividade, que veio prevista originariamente na Constituição só para o ICMS e para o IPI. Depois em 2002 uma emenda constitucional trouxe a previsão da não-cumulatividade para o PIS e para a Cofins. No caso do imposto que está sendo proposto na reforma tributária [da Câmara], o IBS, você tem a regra da não cumulatividade estabelecida para ele como um todo, englobando esses cinco tributos [ICMS, ISS, PIS, Cofins, IPI]. Se determinada mercadoria ou serviço tiver mais de uma fase, você vai poder abater o que foi pago de tributo na fase anterior.

E seriam abatidos todos os gastos da etapa anterior?

Tudo. Lógico que isso depois precisará ser regulamentado por meio de lei complementar.

Levar a tributação da origem para o destino é outra forma de simplificação da reforma?

Isso é muito importante. Veja como essa ideia da tributação no destino, no consumo, foi importante. Inclusive provocou uma reforma também, a emenda constitucional 87/2015. Antes, você quando comprava um produto e levava para outro estado, só havia a aplicação da alíquota interestadual quando essa pessoa que estava comprando no estado de destino fosse também contribuinte – ou seja, quando fosse revender o produto. E aí com a ideia do comércio eletrônico os estados consumidores do destino da mercadoria não recebiam nada. E começaram a gritar: “opa, espera aí, [a arrecadação] está ficando toda com São Paulo. Aqui quem está comprando não é mais loja para revender, são os próprios consumidores via internet”. A emenda constitucional alterou isso para mostrar como é importante a tributação no consumo, para que o recurso fique efetivamente onde o bem está sendo consumido, e não na origem desse bem. 

Por essa lógica o maior interesse da maioria dos estados seria a mudança da origem para o destino de forma a tornar mais justa a arrecadação?

Na minha visão sim. Até nisso a reforma se preocupa, porque na PEC você tem um período de transição e equalização para que os estados e municípios em princípio não venham a perder receita.

Se houver um pacto bem formulado, trazendo os governadores e prefeitos para o diálogo, vai se verificar que com a simplificação todos podem ganhar

O contribuinte porque vai ter regras mais claras e o princípio da não-cumulatividade efetivamente respeitado, a União, os estados e os municípios porque poderão ter uma base de cálculo de arrecadação maior e mais lógica.

Por exemplo, serviço de entrega de áudio e vídeo, que chamamos de streaming. Os mais conhecidos são Netflix e Spotify. Durante um período ficou a discussão: isso é comunicação? Porque se fosse comunicação poderia haver incidência de ICMS. E se não, são efetivamente serviços. Só que não estavam na lei do ISS.

Eles surgiram em 2008, 2009. Só em 2016 veio uma lei complementar dizer que aquele serviço poderia ser tributado. Então ficaram os municípios durante sete ou oito anos sem a tributação em cima desse serviço. Uma lei complementar que traz de forma genérica a tributação sobre bens e serviços vai ser interessante para os estados e municípios, porque vai aumentar a base de incidência desses tributos.

Os idealizadores da PEC 45/2019 dizem que a reforma tributária traria um ganho de arrecadação para todos os entes federativos porque a presença de regras tributárias mais claras incentiva o crescimento econômico. Se as empresas estão produzindo mais, vendendo mais e tendo mais faturamento, a arrecadação seria maior. Esse raciocínio faz sentido?

Eu concordo. E aí você diz: será que com isso não vai aumentar a carga tributária? Eu creio que não, porque a carga tributária já está elevada, pelo menos para a qualidade de serviços que nós temos. Então eu acho que isso pode ser calibrado. Tendo uma base de cálculo mais ampla você pode reduzir a alíquota. Hoje tem estados que colocam a alíquota de ICMS de combustível em 32%, alíquota de energia elétrica em quase 30%. A partir do momento em que você tem uma arrecadação maior você pode calibrar, ter uma alíquota menor.

Outra coisa importante: como a tributação vai ser no destino, cada estado teria a autonomia de colocar a própria alíquota. O bem vai ser consumido lá mesmo, então o estado tem autonomia. 

Não ficaria mais cada estado concedendo benefícios fiscais, desrespeitando as regras do Confaz [Conselho Nacional de Política Fazendária], desrespeitando as regras da Constituição

Por que surge a guerra fiscal no modelo de hoje?

Porque a maior parte da tributação está na origem. Vamos imaginar: você vai dar benefícios fiscais para o estabelecimento ficar em Pernambuco. Então Pernambuco já tem ali garantida uma tributação. Quando o produto for para outro estado, digamos, Rio Grande do Norte, vai se aplicar a alíquota interestadual. Então Pernambuco vai ficar com a alíquota interestadual e o Rio Grande do Norte ficaria com a diferença.

Na hora em que a tributação for no destino acaba a guerra fiscal, porque a tributação vai ser feita onde o produto vai ser consumido. Não tem mais essa polarização entre origem e destino.

Tributando no destino o estado não teria como conceder incentivos fiscais para uma empresa ou para um setor específico?

Não, porque a tributação vai ser para onde a empresa vender, o estado de destino. 

Também poderia se criar um fundo para os estados menos aquinhoados terem obras de infraestrutura, um fundo no âmbito nacional. Então as empresas passariam a se alocar em determinados lugares pela facilidade que elas teriam de escoar sua produção, pela facilidade de acessar recursos naturais que tenham ali. Uma empresa que precisa exportar iria para lá porque tem um porto bom ali perto, tem boas estradas naquela região, pela estrutura que existe naquele local, e não por um incentivo fiscal que muitas vezes nem traz benefícios efetivamente para aquela população. 

Os incentivos podem trazer poucas vantagens porque a renúncia de arrecadação é maior que os benefícios gerados pela presença das empresas no estado?

Sim. E na verdade falta também planejamento nesse país. Na hora em que você está atraindo as empresas só por benefício fiscal, quem passa a fazer o planejamento não é o Estado. É a iniciativa privada. Eu vou para onde me der mais. Precisa o Estado voltar a ter o seu planejamento.

Estou precisando melhorar o porto no estado de Pernambuco? Então vou fazer obra de infraestrutura lá, para que aquela região seja atrativa. No Rio Grande do Norte temos uma praia belíssima que é a praia de Pipa, mas é uma estrada vicinal que chega a Pipa, precisaria de uma pista dupla, com segurança e tranquilidade. Se a vocação daquele município é o turismo, trazer estrutura faz com que a economia daquele local funcione bem.

O senhor vê ofensa ao pacto federativo na reforma tributária?

Não vejo nenhum problema nesse sentido. Os municípios continuarão tendo tributos que eles têm autonomia de fixar as regras, como o IPTU. Os estados também, com o ITCMD e o IPVA. O ICMS e o ISS continuariam sendo arrecadados para esses entes, só que via IBS, centralizando a arrecadação e unificando os cinco tributos.

Na hora em que você tira o ICMS e o ISS da autonomia dos estados e municípios, isso viola a federação? Na minha visão, não. Porque a ideia da federação passa também por uma ideia de federalismo fiscal.

Quando você dá atribuições para os entes da federação, você precisa dar os recursos, e essa reforma está preocupada com isso. Ela simplifica, traz a ideia de uma lei complementar única, nacional, para dispor sobre o IBS, mas mantém a arrecadação para estados e municípios.

Está na hora de a gente voltar a ter uma ideia de efetiva cooperação entre os entes. Esse tópico para mim é o principal.

Hoje o que temos é um federalismo fratricida, e não um federalismo cooperativo

É um ente da federação querendo esganar o outro, e a reforma tributária tem que partir para o redesenho do nosso federalismo acabando com essas guerras todas, ou pelo menos mitigando. A gente tem que calibrar melhor essa tributação, acho que a ideia de partir dos tributos sobre o consumo é muito boa. 

Uma crítica que acho que pode ter guarida é que se prevê uma transição de 50 anos. Acho que essa crítica é válida, algumas regras têm prazo menor, de 10 anos, acho que tudo pode ficar nesse prazo de 10 anos para o sistema poder se acomodar.

O senhor acha que as propostas em discussão atacam o problema da Justiça tributária – ou seja, procuram tornar o sistema menos regressivo, diminuindo o peso da tributação para os mais pobres e aumentando para os mais ricos? Acha que essa deve ser uma preocupação importante?

Acho que são tantos os problemas no âmbito do nosso sistema que às vezes fica difícil você atacar todos. Acho que se você simplificar a tributação sobre consumo, depois você vai ter condições de atacar a regressividade. Por que se diz que nosso sistema é regressivo? Eu gosto de usar como referência os estudos da OCDE [Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico]. A nossa carga tributária é de 33%, e em cima do consumo ela é quase 16% – ou seja, quase metade da nossa tributação é em cima do consumo.

Em qualquer outro país a tributação sobre o consumo é bem menor. Chile, Estados Unidos, até países em que a tributação em geral é maior do que a nossa. Na França a tributação é mais de 40%, na Noruega também, mas a tributação sobre o consumo nesses países é menor [em relação ao Brasil].

Todos precisamos consumir. Se você tem uma carga tributária sobre o consumo muito forte, quem mais sente é aquela pessoa que está comprando a sua passagem de ônibus para poder ir ao trabalho, e está ali embutido o ISS. Na hora em que está comprando seu alimento, a sua cesta básica, na hora em que paga a energia elétrica, se tiver um carro na hora em que estiver pagando combustível. São tributos muito fortes em cima do consumo, daí porque se diz que nossa tributação – e estudos científicos mostram isso – é regressiva. Quanto maior a renda percentualmente a tributação é menor. A carga em cima do consumo é tão grande que o trabalhador menos aquinhoado é o que mais sofre.

Acho que precisamos primeiro resolver o grande problema da tributação sobre o consumo com essa infinidade de tributos, e depois fazer uma calibragem melhor, no sentido de diminuir alíquotas e colocar outros tributos com percentual maior

Tem alguns que querem aumentar o imposto sobre herança, mas a arrecadação do imposto de herança não é significativa. 

A própria tributação da renda também pode de repente ter alíquota maior para rendas mais altas, de maneira que a tributação sobre o consumo possa ter alíquotas mais moderadas. Mas acho isso um passo mais à frente. Vamos primeiro resolver o problema da simplificação da tributação sobre o consumo. Porque se você for fazer tudo ao mesmo tempo, mudando a forma de tributação, na minha visão fica difícil.

Como uma eventual reforma afetaria o Judiciário e, mais especificamente, o STJ? A mudança legislativa criaria novos litígios? 

Um dos propósitos da reforma é reduzir o contencioso tributário. Porque na hora em que você simplifica você deixa de ter um contencioso muito elevado. O contencioso tributário vai sempre existir, porque a relação contribuinte-fisco é sempre conflituosa, um querendo cobrar mais e outro querendo pagar menos.

Mas também não pode existir da forma como está, tão exacerbada. Os valores envolvidos são muito altos, seja para o contribuinte estar provisionando, seja para o próprio fisco ficar na dúvida se vai receber ou não. Contencioso tributário sempre vai existir, mas precisa existir com valores menores.


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