Jamile Racanicci
Em meio à discussão sobre o passivo que a União teria com os estados por conta da não incidência do ICMS sobre as exportações, alguns governadores chegaram a propor a revogação da Lei Kandir, que regulamenta a desoneração, como forma de atenuar a crise fiscal nos próximos anos. Porém, segundo especialistas, a revogação não seria suficiente para que as operações de venda de mercadorias para o exterior voltassem a ser tributadas pelo imposto estadual.
Tributaristas consultados pelo JOTA avaliaram que a mera revogação da Lei Kandir seria insuficiente para permitir a tributação de exportações, porque a proibição da incidência de ICMS sobre quaisquer mercadorias destinadas ao exterior está na Constituição. Ou seja, na avaliação dos advogados a aprovação apenas de uma lei complementar afastando a Lei Kandir fere o princípio da imunidade tributária constitucional sobre exportações.
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Para incentivar as exportações brasileiras, a partir de 1996 a Lei Kandir (LC 87/1996) afastou a tributação sobre bens primários e semielaborados vendidos ao exterior. Como compensação pelas perdas tributárias decorrentes da desoneração do ICMS, a União faria repasses aos estados exportadores.
A todos os estados, de 1996 a 2018, a perda somada com a desoneração chegaria a R$ 649,9 bilhões, de acordo com uma interlocutora próxima ao fisco estadual mineiro.
Segundo afirmou a jornalistas no início de agosto o governador de Minas Gerais, Romeu Zema, a União repassou como compensação pelas perdas tributárias decorrentes da política de desoneração R$ 4,3 bilhões em 2017 e R$ 900 milhões em 2018. Entretanto, de acordo com Zema, a partir de 2019 os repasses foram reduzidos a zero.
De um lado, a União não vê espaço no orçamento para pagar os entes federados e, de outro, os estados cobram os repasses para enfrentar o cenário de crise fiscal que dificulta o pagamento até de servidores. Diante da resistência da União em transferir as verbas, o Supremo Tribunal Federal (STF) media o conflito na ADO 25.
Uma das propostas debatidas em audiência com o ministro Gilmar Mendes, elaborada pelo próprio estado de Minas Gerais, estabelece que a União pagaria R$ 19 bilhões em 2019 e, a partir de 2020, reservaria no orçamento R$ 18 bilhões anualmente, que seriam repassados ao longo de 60 anos.
Para acelerar as tratativas sobre a compensação pela desoneração de exportações e pedir um posicionamento mais concreto da União, os estados tentam agendar para o início de setembro nova audiência com Gilmar Mendes.
Além de discutir compensações passadas, governadores de alguns estados exportadores passaram a defender mudanças na Lei Kandir para permitir que, daqui para frente, cada estado decida se pretende tributar as vendas de bens primários e semielaborados ao exterior.
Mudança na Constituição
De acordo com tributaristas, para autorizar que os estados cobrem o ICMS sobre bens primários e semielaborados destinados a outros países, os governadores teriam que articular no Congresso a aprovação de mudanças na Constituição. A PEC teria que alterar a emenda 42/2003, que veda a incidência de ICMS sobre quaisquer mercadorias destinadas ao exterior. Após mudar a Constituição seria possível revogar a Lei Kandir, afirmam os advogados.
“Se os estados revogarem a Lei Kandir, a proibição de incidência do ICMS sobre exportação de quaisquer mercadorias e serviços continua existindo na própria Constituição. Não podem voltar a tributar, e muito menos cercear o uso de créditos por parte de exportadores”, opinou o advogado Gustavo Brigagão, sócio do escritório Brigagão Duque-Estrada Advogados.
Os advogados apontam que uma estratégia possível para os estados seria afastar o diferimento do imposto – ou seja, a postergação do pagamento – ou não devolver os créditos de ICMS tomados nas operações anteriores à exportação na cadeia produtiva. Na prática as medidas teriam o mesmo efeito que restabelecer a tributação, avaliam, e poderiam causar disputas judiciais.
Segundo a tributarista Vanessa Rahal Canado, professora da Fundação Getulio Vargas, em muitos estados o diferimento é concedido por decreto ou lei estadual, por exemplo, e poderia ser revogado sem necessidade de aval do Congresso Nacional.
“Em vez de devolver o dinheiro [decorrente da tomada de créditos para os contribuintes], muitos estados já desoneram as etapas anteriores da cadeia. Na prática a exportadora acumula pouco crédito porque o produto já vem sem tributação. O que podem fazer é revogar os diferimentos nas etapas internas, o que faz acumular muito crédito para o exportador, que pode não ser devolvido nunca”, projetou.
Crise fiscal dos estados
Em declarações a jornalistas no início de agosto o governador de Goiás, Ronaldo Caiado, defendeu que cada estado tenha autonomia para decidir se tributa produtos destinados à exportação. Isso porque, como a União parou de fazer os repasses, os estados precisariam de alternativas de financiamento para lidar com a crise fiscal.
“O Goiás e todo o Centro-Oeste estão em classificação de risco C, o que nos exclui de qualquer empréstimo. Não posso tributar matéria prima que vai para exportação, não sou compensado pelo governo federal, não posso emitir títulos. Qual saída eu tenho? Estamos buscando de volta a nossa prerrogativa dentro de um critério. Não extrapolaremos, mas temos que ter um gatilho que autoriza cobrar o ICMS”, argumentou.
Presidente do Insper, o economista Marcos Lisboa avaliou que a política de tributar exportações iria na contramão das práticas adotadas em outros países do mundo. Com a imunidade tributária na venda ao exterior, o país permite a entrada de um volume maior de dólares. Por sua vez, uma taxa de câmbio mais favorável incentiva as importações, que são uma relevante fonte de arrecadação tributária.
“As exportações permitem o país a importar. É difícil imaginar uma notícia mais negativa para os estados a médio prazo [do que a tributação de exportações]. A medida prejudica a produção local, a geração de renda e emprego. Os estados têm um problema é com o gasto com pessoal. Em vez de enfrentar o problema, estão ameaçando destruir quem paga a conta”, disse.
Já o advogado Flavio Carvalho, sócio do escritório Schneider Pugliese, avaliou que os estados podem articular o retorno da tributação como estratégia para pressionar a União a ressarci-los pelas perdas passadas. “Assim os estados colocam na discussão também as empresas, que se preocupam muito em perder a desoneração. Acabaria se tornando um pleito não só dos governadores mas de todo o setor econômico para que a União devolva o dinheiro aos estados”, disse.
Para o advogado João Colussi, sócio do Mattos Filho, permitir a incidência de ICMS sobre exportações também vai na contramão de políticas fiscais como o Reintegra e a concessão de créditos presumidos. Os programas vão além da imunidade para eliminar até resíduos tributários que sobram na cadeia produtiva, a exemplo de PIS/Cofins embutidos em fretes.
“Para ter certeza de que o país está exportando exclusivamente produto e não tributo, além da imunidade na exportação existiram esses programas preocupados com a competitividade”, complementou.
Tentativa de acordo sobre Lei Kandir
O presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), anunciou a jornalistas em 20 de agosto que o governo federal se comprometeu a pagar, em 2019, R$ 4 bilhões aos estados exportadores como compensação pelas perdas decorrentes da Lei Kandir “tão logo esteja resolvida a questão dos campos de petróleo”. Além disso, faria parte do acordo a aprovação de uma lei que dê autonomia aos entes federados para decidir sobre a desoneração de exportações.
Entretanto, para interlocutores próximos ao governo de Minas Gerais, as declarações não mudam a estratégia de um dos principais estados afetados pela desoneração de fazer pressão no governo federal por meio da comissão no STF destinada a debater propostas de compensação.
Segundo a vice-presidente da Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais (Febrafite), Maria Aparecida Meloni, o governo federal faz promessas de acordo contraditórias e em seguida muda as propostas ou volta atrás. Ela chamou as movimentações da União de estratégia de “diversionismo”, que teria como objetivo protelar o quanto puder a resolução do impasse. “Isso está muito evidente na conduta dos representantes da União. Quanto mais adiarem a decisão, melhor para eles.”
De acordo com o advogado-geral de Minas Gerais, Sérgio Pessoa, o principal interesse do estado é reaver as perdas do passado. Isso porque, diferentemente de outros estados, a exploração de minério na região está em curva descendente e a perspectiva de tributação não seria tão favorável. “Agora o ideal é realmente levar à exaustão o debate sobre a regulamentação da Lei Kandir”, disse.