Tributário

futuro do carf

Super órgão ou tribunal esvaziado: como fica o Carf na reforma tributária?

Para tributaristas, futuro da esfera administrativa nos projetos de reforma ainda é incerto

carf, congresso; lei
Crédito: Gervásio Baptista/Arquivo/Agência Brasil

Duas propostas de reforma tributária estão na agenda do Congresso Nacional atualmente. Os textos alteram o sistema tributário como um todo, porém, por ora, não tratam de um tema elencado por tributaristas como fundamental: como ficará a esfera administrativa, que antecede o Judiciário na análise de conflitos tributários?

Se bem conduzida, advogados, conselheiros e acadêmicos entrevistados pelo JOTA afirmam que a simplificação de tributos reduziria a demanda pelo contencioso administrativo, evitaria discussões repetitivas e custosas ao estado e diminuiria a judicialização.

No entanto, os especialistas ponderam que, embora todas as propostas tenham como ponto focal a simplificação da tributação brasileira e uma esperada diminuição do contencioso tributário, faltam respostas sobre como serão tratados eventuais conflitos. O que pode ter como consequência até mesmo o crescimento de disputas entre contribuintes e fisco em um primeiro momento.

Estudiosos no tema alertam que pontos sensíveis quanto ao contencioso não estão claros nos projetos apresentados. São assuntos como a gestão do comitê de tributo único; a função dos tribunais administrativos locais e federal, como o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf); e como deve ser o regime de transição.

Questões como as levantadas pelos especialistas não estão respondidas nos projetos. Caberá a leis complementares responder, no futuro, como as disputas fiscais serão conduzidas.

Por isso, parte dos especialistas acredita que, em vez de simplificar, a estrutura do contencioso pode se tornar mais complexa. Ainda mais no período de transição dos sistemas, onde deve existir os dois regimes tributários, o existente e o recém-aprovado.

Aumento de conflitos

Dois projetos estão em maior visibilidade no parlamento brasileiro: um deles é a PEC 45/2019, conhecida como “PEC da Câmara” e a outra, a “PEC do Senado”, de número 110/2019. O governo Bolsonaro ainda não apresentou uma proposta formal de reforma.

A PEC 45/2019 é fruto de estudos do Centro de Cidadania Fiscal, que foram encampados pelo deputado Baleia Rossi (MDB-SP). Nessa proposta, cinco impostos (IPI, PIS, Cofins, ICMS e ISS) serão substituídos pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). A base de cálculo será uniforme em todo o país, mas os entes federativos terão autonomia para fixar as alíquotas que serão aplicadas a todas as operações. Dessa forma, a alíquota final do IBS será a soma das porcentagens federal, estadual e municipal.

No inteiro teor do projeto, a palavra contencioso aparece 10 vezes – nove delas defendendo que o IBS deve diminuir os conflitos entre o fisco e os contribuintes. No §8º do art. 152-A o projeto define que caberá a uma lei complementar o papel de regulamentar, em nível nacional, o contencioso administrativo relativo ao IBS.

Assim, para os especialistas não fica claro qual será a atuação do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) e o que será feito de tribunais administrativos regionais. Sem uma resposta assertiva, as interpretações dos especialistas são variadas. Há quem acredite que o Carf viraria um super órgão, centralizado como instância superior em Brasília, e há quem defenda que ele perderá a sua competência. O consenso é que, pela proposta, o Carf passaria por uma expressiva reorganização estrutural.

Na análise do professor de direito financeiro e tributário da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ) Sergio André Rocha, se as regras não ficarem claras haverá aumento de conflitos no início. “A PEC 45 traz um período de 10 anos de transição entre o modelo atual e o IBS, então, em um primeiro momento, você aumenta a complexidade tributária, com um imposto a mais”, explica.

Para o professor, no caso da PEC 45 o Carf, da maneira como é o concebido atualmente, não teria competência para manter as cobranças de IBS. “O IBS é um tributo novo, ele é apresentado como um tributo nacional. Em tese, não é federal, nem estadual, nem municipal”, explica. “Ao mesmo tempo, ele é de todo mundo, então, é muito difícil imaginar que um órgão administrativo de revisão essencialmente federal, composto exclusivamente por representantes do fisco federal, seja o órgão de revisão do IBS. Naturalmente, teria que se criar uma coisa nova, que refletisse esse caráter nacional do tributo”, defende.

Para Wesley Rocha, conselheiro do Carf, presidente da Associação dos Conselheiros Representantes dos Contribuintes do Carf (Aconcarf) e coordenador da subcomissão da Reforma Tributária da OAB-DF como consultor convidado, a reforma tributária precisa ocorrer, mas, antes de aprová-la, questões devem ser melhor discutidas. Temas como a criação do comitê gestor e o próprio contencioso na PEC 45 serão resolvidos por lei complementar.

“O que a gente percebe é que é preciso apresentar um pouco mais de clareza em alguns temas, mesmo que em linhas gerais. Por exemplo, como vai funcionar as delegacias regionais [de julgamento], como ficam as esferas regionais e estaduais e como ficam os julgamentos”.

Carfs regionalizados

Segundo o advogado Breno Vasconcelos, sócio do Mannrich e Vasconcelos Advogados, o objetivo da proposta da PEC 45 é a simplicidade. Discussões como regimes especiais, benefícios e privilégios serão drasticamente reduzidos. Contudo, por causa da alteração na tributação estadual e municipal prevista no texto da PEC 45, o Carf precisaria, segundo o advogado, de uma nova organização para receber a atual demanda e processos discutidos nas estruturas estaduais e municipais.

“Seria como se tivéssemos 27 tribunais de impostos e taxas e 5.670 conselhos municipais de tributos dentro do Carf. Será necessário uma otimização de estrutura. Podemos até pensar em uma seção especial composta por auditores fiscais federais, estaduais, municipais e representantes dos três níveis federativos”, afirma Vasconcelos.

O benefício dessa nova estrutura, segundo Vasconcelos, seria a otimização do contencioso administrativo tributário. Segundo ele, seria possível julgar todos os casos em um único nível. A ideia é compartilhada pelas advogadas Maíra Santana e Vitória Cordeiro, do escritório Urbano Vitalino Advogados. Para elas, poderia haver uma estrutura única, capilarizada pelo Brasil, mas com entendimentos nacionais. “Isso fortaleceria os órgãos administrativos e daria mais segurança jurídica”, afirma Maíra.

Para Vitória, a estrutura de convênio entre os órgãos federais, estaduais e municipais poderia ocorrer de forma similar ao Simples Nacional. “No Simples, a competência é do governo federal, mas a arrecadação e a fiscalização é conjunta com municípios e estados”.

Outros profissionais, entretanto, apontam para o perigo dessa reestruturação. O receio é que os conselheiros do Carf não tenham a expertise e experiência necessárias para julgar casos de tributação estadual e municipal, cujas discussões são consideradas diferentes dos debates no nível federal.

De acordo com Leonardo Castro, sócio do escritório Bueno & Castro Tax Lawyers e juiz do Tribunal de Impostos e Taxas do Estado de São Paulo (TIT-SP), seria uma “utopia” pensar em unificar estruturas estaduais e municipais dentro do Carf.

“Qual será o regulamento aplicado? As súmulas internas serão as do Carf ou do TIT? É uma sistemática normativa completamente diferente. O Carf tem presidente e voto de minerva do Fisco. No TIT há desempates e, às vezes, quem preside é o representante dos contribuintes”, afirma o advogado.

Além da questão técnica, Castro destaca que pode haver problemas de carreira com uma eventual unificação. Segundo ele, a carreira de um julgador na esfera municipal e estadual é diferente de um conselheiro do Carf. “Os interesses são diferentes. Na esfera municipal, por exemplo, os fiscais são preparados para defender interesses locais mais específicos dos municípios. Tem que levar em conta todo esse treinamento profissional que é feito'”, diz Castro.

PEC 110

A proposta que tramita no Senado Federal, de autoria do ex-deputado federal Luiz Carlos Hauly, estabelece a extinção do IPI, IOF, PIS/Pasep, Cofins, Salário-Educação, Cide-combustíveis, CSLL, ICMS e ISS, que seriam unificados em dois tipos de tributos: um de competência estadual e outro de competência federal. Nesse projeto a palavra contencioso, conflito e disputa não aparecem no texto inicial.

A principal alteração, segundo tributaristas, ocorrerá nas esferas estaduais e municipais. “Quem arrecada é o estado, não o município. Com isso, a Fazenda estadual terá de fiscalizar e acompanhar o pagamento do IBS estadual e redistribuir aos municípios”, afirma o advogado Breno Vasconcelos.

Segundo advogados e conselheiros entrevistados pelo JOTA, a proposta defendida por Hauly poderá fortalecer o papel dos tribunais de impostos e taxas regionais e aumentar o escopo das discussões para tratar sobre temas municipais. Por um lado, seria mantida uma estrutura própria com expertise em temas tributários estaduais e, ao mesmo tempo, evitaria uma generalização de discussões estaduais no Carf e uma mudança radical na estrutura em nível federal.

Wesley Rocha acredita que a PEC 110 é menos abrangente ao processo administrativo fiscal porque com a união de tributos federais e a criação de um tributo de competência estadual, a estrutura do Carf poderia ser mantida como está com alterações pontuais de competências sobre as matérias a serem julgadas.

Leis Complementares

Na avaliação de Luciana Ibiapina Lira Aguiar, sócia do Bocater Advogados, caso ocorra a unificação dos tributos indiretos – federais, municipais e estaduais – a estrutura institucional dos órgãos de julgamento administrativo será diretamente afetada, já que o artigo 152-A da PEC 45 atribui à lei complementar o papel de regular, em nível nacional, o contencioso administrativo relativo ao IBS.

“Para isso, deverá ser editada lei complementar para criar o referido Comitê Gestor, bem como dispondo sobre a disciplina do processo administrativo do IBS, que será uniforme em todo o território nacional”, explica a advogada.

Na prática, segundo Luciana, a transição exigirá a criação de leis complementares, responsáveis por regular disposições constitucionais e órgãos da administração pública, bem como novas normas de funcionamento e normas relativas ao processo em si.

“Trata-se de uma proposta ambiciosa, que demandará enorme disciplina por parte do Congresso Nacional para que possa ser implementada de forma adequada, em tempo razoável, e sem deixar lacunas que possam resultar em insegurança jurídica para os contribuintes”, afirma Luciana.

Outros tributaristas afirmam que a dependência de leis complementares pode ter como consequência um retrocesso na estrutura já estabelecida há anos no contencioso tributário nacional. Por um lado, parlamentares não especializados no tema tributário poderiam usar de interesses políticos nas futuras leis e prejudicariam a estrutura do contencioso.

Por parte de auditores fiscais, uma linha de servidores afirma que está receosa de que a proposta da PEC 45 abra o caminho para o amadurecimento da discussão sobre o enfraquecimento do poder da Receita Federal dentro do Carf. No fim de maio, o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM), que defende a PEC 45, chegou a aprovar regime de urgência na tramitação de projeto de lei que acaba com o voto de qualidade do Carf e a interpretação favorável aos contribuintes em caso de empate.

Outro auditor explica que é contra a extinção do Carf . Para ele, o enfraquecimento do conselho seria prejudicial aos contribuintes, que não conseguiriam mais expor suas ideias e argumentos, e à Fazenda, que seria recorrida em diversos processos no Judiciário. Os processos judicializados, na visão do servidor, podem ser julgados por magistrados sem familiaridade com o tema. O resultado seria uma possível queda nos valores arrecadados nas autuações.

Regime de Transição

Outro tema discutido com a reforma tributária é o período de transição para que as mudanças na legislação sejam aplicadas, de forma gradual, para a adaptação do mercado e de toda a estrutura da União com as novas normas.

No caso da PEC 45, o regime de transição estabelece o período de 10 anos para que a nova estrutura tributária e alíquotas sejam aplicadas. Na análise de Tiago Conde, sócio do escritório Sacha Calmon Advogados e presidente da Comissão de Assuntos Tributários da OAB-DF, o regime de transição é um dos pontos polêmicos para propostas de reformas que estabelecem a simplificação de tributos.

“Com um regime já temos problemas, com regime duplo em funcionamento teremos um índice de judicialização elevado. A proposta é para simplificar, e isso é excelente, mas a transição gera um novo problema”, afirma Conde.
Para o advogado, a proposta de Reforma Tributária precisa ser simples “do começo ao fim” para não gerar um “revés” no contenciosos administrativo tributário e ocorrer um boom de judicialização.

“Se pensarmos bem, teremos três regimes sendo julgados: o antigo, a transição e o novo que será aplicado. Isso é impensável”, afirma Conde.
Entretanto, o advogado afirma que com uma simplificação real desde a fase inicial de aplicação da reforma, a tendência é que a demanda no contencioso seja reduzida.

O advogado também afirma ser contra a incorporação dos tribunais de impostos estaduais e conselhos municipais dentro da estrutura do Carf. O principal motivo contra a ideia de junção, de acordo com o advogado, é que cada estado tem sua legislação própria sobre tributos estaduais. Ao mesmo tempo, os municípios possuem também suas diretrizes próprias sobre o ISS. Toda esse junção em uma única esfera poderia quebrar o pacto federativo e criar um ambiente complexo para a tomada de decisões dos conselheiros.


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