Mercado

Entrevista

Sem estrutura e sem apoio, é melhor fechar o Conselhinho, diz vice-presidente

Alexandre Graziano, representante da Febraban no CRSFN, destaca avanços recentes do órgão, mas critica orçamento ‘ridículo’

Conselhinho
Alexandre Graziano, membro do CRSFN e diretor da Creditas - Crédito: Congresso de Direito Comercial

“Sem estrutura ou apoio, é melhor encerrar as atividades do Conselhinho, porque com o tempo dificilmente será possível atrair pessoas qualificadas para desempenhar essa função.”

A análise é do vice-presidente do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN), Alexandre Graziano, que representa a Federação Brasileira de Bancos (Febraban) no órgão, conhecido como “Conselhinho”.

Ligado ao Ministério da Economia, o CRSFN é um tribunal administrativo responsável por revisar multas milionárias aplicadas a bancos e companhias e reanalisar inabilitações impostas a executivos, julgados em primeira instância pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), Banco Central e Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf).

Em entrevista ao JOTA, Alexandre Graziano teceu críticas ao orçamento destinado pelo governo ao Conselho, que vem caindo ano após ano e hoje está em torno de R$ 300 mil anuais. “É algo que beira o ridículo”, afirmou.

Sem estrutura de cargos, com servidores emprestados de outros órgãos e recente retirada de funções de confiança, inclusive da presidente, há setores dentro do Ministério da Economia que defendem o fechamento do órgão, sob alegação de pouca efetividade.

A tese é rebatida por Graziano. Segundo ele, as recentes transformações no Conselho, atribuídas à presidente do órgão, Ana Maria Melo Netto, demonstram que, do ponto de vista da eficiência, “não faz o menor sentido extinguir o CRSFN”.

“Se, no passado, essa discussão podia se colocar – dado que um processo podia levar até cinco anos para ser julgado em segunda instância – com as mudanças na gestão implementadas pela atual presidente, o estoque e o tempo médio de processos caiu. Não é raro que sejam julgados em menos de um ano, com casos em que o tempo chega a seis meses”, defendeu o conselheiro.

Ex-superintendente jurídico do Santander, hoje diretor jurídico e de compliance da Creditas, Graziano também falou sobre a falta de apoio da própria Febraban a seu mandato no CRSFN. “Apesar de vice-presidente, vou encerrar meu mandato tendo ficado praticamente um terço dele sem assessor, pois a entidade que represento alegava não dispor de orçamento para isso”, afirmou. Quando teve assessor, ele foi custeado pelo banco em que trabalhava.

“Se não houver uma consciência do mercado a respeito da importância do Conselho – e se isso não for comunicado claramente aos formuladores de políticas públicas, é melhor extinguir mesmo”, disse Graziano.

Visto como um dos conselheiros mais técnicos por advogados atuantes no órgão, seu mandato no CRSFN se encerra em março de 2020. Na entrevista, ele também respondeu sobre a revisão da legislação cambial proposta pelo BC, Open Banking, pagamentos instantâneos, limite de juros no cheque especial, Lei 13.506/17 e acordo de leniência no Sistema Financeiro Nacional.

Leia abaixo a íntegra da entrevista com Alexandre Graziano:

Recentemente, o Banco Central sugeriu uma revisão da legislação cambial brasileira, que estaria ultrapassada. Com sua experiência, tanto em bancos como julgador no CRSFN, qual a avaliação sobre nosso arcabouço cambial atual?

De fato, nosso arcabouço cambial tem quase cem anos de idade, e está esparso em muitos diplomas legislativos e regulamentares, muitas vezes conflitantes entre si. Como exemplo da minha experiência no Conselho, posso falar das normas referentes a operações ilegítimas de câmbio, nem sempre fáceis de interpretar. No entanto, deve-se levar em consideração que o marco cambial existente hoje é resultado das crises de balanço de pagamentos sofridas pelo Brasil ao longo do século passado. Eu mesmo me lembro, apesar da pouca idade, da moratória declarada pelo governo Sarney na década de 80. Então, acho que precisamos entender o contexto em que a atual legislação cambial brasileira se insere.

O que não quer dizer que mudanças significativas não tenham sido feitas ao longo dos últimos anos, principalmente por meio da regulamentação do Conselho Monetário Nacional (CMN) e do Banco Central do Brasil (BCB). A permissão para que exportadores mantivessem recursos em moeda estrangeira no exterior, vigente pelo menos desde a década passada, é um bom exemplo disso.

De toda forma, a revisão da legislação cambial é muito bem-vinda, e o Banco Central foi muito inteligente, na minha opinião, na forma como propôs as mudanças. Primeiro, porque a lei passa a ser mais “principiológica”, delegando para o CMN e ao próprio BC a competência para regular a matéria de forma mais técnica do que o legislador seria capaz, numa concretização da “capacidade normativa de conjuntura” daquelas entidades; e segundo, porque as inovações foram propostas para acontecerem de forma paulatina e com segurança (aliás, da mesma forma que boa parte da regulamentação recente do BC em outras frentes, como das fintechs de crédito e em meios de pagamentos). Acredito que o objetivo deva ser a livre conversibilidade do Real, mas este é um processo que deve ser construído ao longo do tempo, e a proposta do novo marco cambial permite isso.

Quais pontos deveriam ser alterados pela nova legislação?

Acho que a nova legislação traz várias propostas de mudanças positivas, dentro desse conceito de inserção da economia brasileira no mercado internacional, livre movimentação de capitais e desburocratização, como (1) prever expressamente que as operações no mercado de câmbio possam ser realizadas livremente, (2) a outorga de competência para que o CMN e o BC regularem o mercado de câmbio e as contas de não residentes e de moeda estrangeira no país, e (3) o incentivo à atividade de bancos brasileiros como correspondentes internacionais, de forma a desenvolver a utilização do Real em transações no exterior.

Entretanto, pessoalmente, gostaria de destacar os seguintes pontos: (1) a eliminação das incertezas existentes na vigência da velha Circular 24 do BCB, com a possibilidade de financiamento de entidades no exterior por bancos brasileiros; (2) a possibilidade da realização de compensação privada de câmbio e de transações cursadas em moeda estrangeira no Brasil nas situações a serem regulamentadas pelo CMN; e (3) a possibilidade de realização de operações no mercado de câmbio por novas entidades a serem autorizadas pelo BCB (como fintechs dedicadas a remessas internacionais), além da potencial criação de um mercado para transações de câmbio peer-to-peer em um montante até US$ 1 mil.

Com relação às duas primeiras mudanças, acho que já eram alterações necessárias há bastante tempo; lembro de situações frequentes, quando estava no departamento jurídico de bancos, em que tínhamos que pensar em soluções nem sempre eficientes para viabilizar operações totalmente legítimas – como, por exemplo, o financiamento de um importador de mercadorias fornecidas por uma empresa brasileira – já que bancos brasileiros não podiam usar a “poupança popular” para financiar estrangeiros. Esse tipo de vedação não faz mais sentido na atual realidade de cadeias de fornecimento globalizadas. Com relação à terceira mudança, acho que está totalmente em linha com a Agenda BC#, no sentido de promover a competição e inovação, ao permitir a chegada de novos players e modelos de negócio nesse mercado.

Há setores no Ministério da Economia que cogitam o fim do CRSFN. O que isso representaria para o Sistema Financeiro Nacional?

Antes de mais nada, acho que vale dizer que a experiência internacional mostra que não há um modelo certo a respeito da necessidade da existência ou não de um tribunal administrativo para fazer as vezes de órgão revisor de decisões em processos sancionadores no âmbito do sistema financeiro. A bem da verdade, são poucos os países que têm o mesmo modelo do Brasil, apesar de o Reino Unido, que considero referência em termos de inovação e eficiência regulatória, também contar com um tribunal administrativo de segunda instância.

Então, parece-me que do ponto de vista teórico, não há problemas em se discutir se vale a pena ou não manter um órgão como o CRSFN.
No entanto, o problema para mim se resume a uma questão prática; a alternativa imediata ao CRSFN, caso este fosse extinto, seria remeter os processos administrativos sancionadores em segunda instância diretamente ao Judiciário. Hoje, tenho a impressão de que o Judiciário está mal aparelhado, do ponto de vista técnico, e até mesmo do ponto de vista da rapidez e eficiência, para lidar com questões do Sistema Financeiro Nacional.

Se você pegar os fundamentos da criação do CRSFN, no passado, foram justamente para desafogar o Conselho Monetário Nacional, que cuidava da função de órgão revisor dos processos sancionadores, mas ao mesmo tempo evitar que esses processos fossem desaguar no Judiciário. Foi utilizado, então, o modelo dos Conselhos de Contribuintes, que eram órgãos paritários – metade com representantes do setor público e metade com representantes do setor privado – que julgavam processos administrativos de natureza tributária. Existem muitas críticas ao modelo de órgão paritário, mas eu sou um defensor dele, pelo menos no caso do CRSFN; além desse tipo de órgão ter maior especialização e conhecimento para julgamento das demandas, ele gera uma legitimidade maior das decisões em relação aos próprios administrados, porque eles são julgados por seus “pares”.

Na minha opinião, na atual conjuntura, ainda acho que o CRSFN é a melhor solução como órgão revisor dessas decisões. A outra alternativa que volta e meia é aventada – de um órgão de “segunda instância” no âmbito do próprio Banco Central ou da CVM – me parece perigosa, pois no modelo brasileiro as duas entidades já acumulam os papéis de regulador e supervisor. Acrescentar o papel de julgador em segunda instância talvez seja uma concentração excessiva de poder nesses órgãos, em desfavor dos administrados.

Por fim, ainda que tenha comentado que, do ponto de vista teórico, é totalmente cabível discutir se vale a pena ter um órgão como o CRSFN ou não, parece-me que a discussão que se colocou no governo foi no âmbito da eficiência. E, do ponto de vista da eficiência, acho que não faz o menor sentido extinguir o CRSFN. Se, no passado, essa discussão podia se colocar – dado que um processo podia levar até cinco anos para ser julgado em segunda instância – com as mudanças na gestão implementadas pela atual presidente, bem antes da minha entrada no Conselho, o estoque e o tempo médio de processos caiu. Não é raro que eles sejam julgados em menos de um ano. Há casos em que o tempo chega a seis meses. E, o que me parece mais absurdo na discussão, o orçamento do CRSFN para cumprimento das suas funções é algo que beira o ridículo, em torno de R$ 300 mil ao ano. Eu diria que, do ponto de vista de custo/benefício, o CRSFN seria uma das escolhas mais óbvias de investimento.

Tendo em vista os avanços dos últimos anos, quais os desafios para o futuro do CRSFN?

Eu acho que, superada essa discussão sobre se vale ou não a pena manter o CRSFN, o principal desafio é estruturá-lo para o desempenho das suas funções. Hoje, por incrível que pareça, quase trinta anos depois da sua criação, o Conselhinho continua sem estrutura própria, com seus servidores emprestados do Banco Central e do Ministério da Economia. Todos sabemos do momento difícil de ajuste do governo, mas acho que a questão aqui, mais do que criar novos cargos ou funções, é simplesmente de institucionalizar o que já existe. O CRSFN é um órgão que existe “provisoriamente” desde sua criação, apesar das relevantes funções que desempenha. Então, acho que o grande desafio é institucionalizar o CRSFN, dando a ele uma estrutura fixa de cargos e funções, de forma que não dependa da vontade política da administração do momento, e que ele possa sobreviver independentemente da existência de “abnegados”, como algumas das pessoas que tive o privilégio de conhecer durante esse período em que estive lá.

Olhando com mais detalhe para essa questão, acho que o grande problema é o desconhecimento do CRSFN pelas próprias entidades que enviam representantes a ele, inclusive as entidades de mercado. Historicamente, os grandes bancos – que sempre representaram a maior parte do mercado financeiro brasileiro – foram raramente alvo de processos administrativos sancionadores. Além disso, mesmo nos poucos casos em que isto acontecia, as penalidades eram muito baixas – a multa máxima, em processos do BCB, por exemplo, era, grosso modo, de R$ 250 mil. Então, com exceção daqueles poucos casos de administradores de bancos que eram processados, pouca gente fora do circuito dos departamentos jurídicos e de compliance dos bancos sabia o que era o CRSFN. Isso se refletia numa atitude de, no melhor dos casos, indiferença das entidades representativas dos bancos, que, em última análise, são os responsáveis por indicar os membros do setor privado no Conselhinho e prover a estrutura para os conselheiros.

Houve alguns avanços nos últimos anos, como, por exemplo, a criação de um Comitê de Seleção de conselheiros, que tornou mais transparentes e profissionais os critérios de seleção de conselheiros, e a profissionalização da estrutura de apoio dos conselheiros de algumas entidades, como a Anbima. Mas o Conselho ainda está longe de ser um item na pauta de preocupações de algumas das entidades. Eu mesmo, apesar de vice-presidente do CRSFN, vou encerrar meu mandato tendo ficado praticamente um terço dele sem assessor, pois a entidade que represento alegava não dispor de orçamento para isso. Antes disso, o banco em que trabalhava era responsável por prover a estrutura. Se não fosse a contribuição de uma das “abnegadas” do Conselho – minha antiga assessora que continuou me auxiliando na medida do possível – eu provavelmente não teria conseguido concluir meu mandato.

Eu, particularmente, acho que, se não houver uma consciência do mercado a respeito da importância do Conselho, se isso não for comunicado claramente aos formuladores de políticas públicas, e se o próprio mercado não der o exemplo institucionalizando a estrutura de apoio aos conselheiros e indicando os melhores nomes para atuar nessa função, é melhor extinguir mesmo o Conselho. Eu continuo defendendo que o CRSFN é o melhor modelo para o mercado brasileiro, mas, sinceramente, sem estrutura ou apoio, é melhor encerrar as suas atividades, porque com o tempo dificilmente será possível atrair pessoas qualificadas para desempenhar essa função.

O CRSFN começou a se debruçar sobre a Lei 13.506/17 quando avaliou a retroatividade para recursos oriundos do Banco Central. Neste contexto, tendo em vista novas penas e aumento de multas, qual será o papel do CRSFN em relação ao novo arcabouço jurídico?

O que mais me preocupa nessa discussão toda a respeito da manutenção ou não do Conselho é a falta de visão de parte do mercado em relação ao impacto que a Lei 13.506/17 vai trazer ao Sistema Financeiro Nacional. Essa lei trouxe três grandes inovações, na minha opinião: (1) a imposição de multas muito mais significativas, que podem chegar a bilhões de reais; (2) a possibilidade de celebração de termos de compromisso na esfera do BC, e (3) a possibilidade de o BC e a CVM fazerem uso de outras ferramentas de supervisão além do processo administrativo sancionador, nos casos de infrações de menor potencial ofensivo, dispensando a abertura de processo.

Além disso, há outras novidades relevantes no contexto institucional que também impactam, na minha opinião, na aplicação da lei, como uma maior preocupação, no Brasil e no exterior, com o chamado “risco de conduta” – por exemplo, a venda de produtos inadequados aos clientes -, principalmente depois da crise financeira de 2008/09; e a maior relevância que o sistema de prevenção de lavagem de dinheiro ganhou no país, especialmente depois da Operação Lava Jato. Então, o que eu vejo, pessoalmente, é que os órgãos de primeira instância que instauram processos de competência do CRSFN, como BC, CVM e Coaf, vão focar naqueles processos de maior visibilidade e maior caráter instrutivo ao mercado, e vão poder dedicar mais recursos a esses processos, que tendem a ter uma instrução muito melhor, e potencialmente multas maiores. É nesse cenário que acredito que o CRSFN poderia desempenhar um papel importante como órgão revisor das decisões de primeira instância.

A lei também poderá retroagir para julgados da CVM, ou a Instrução 607 proíbe de vez essa possibilidade?

Essa é uma discussão que deve ser travada, caso seja trazida para o plenário, no âmbito de futuros processos da CVM que cheguem ao CRSFN, e sempre no caso concreto. No caso de processos que tenham origem no Banco Central, essa discussão é relativamente mais fácil, pois o BC adota o mesmo entendimento que foi adotado pelo CRSFN, da possibilidade de retroatividade da lei mais benéfica no caso de processos administrativos sancionadores.

Agora, independentemente da decisão que se venha a tomar no caso de processos sancionadores que tenham origem na CVM, acho ruim para o administrado que se tenha entendimentos divergentes dentro da administração pública acerca da mesma matéria, ainda mais quando se está tratando da aplicação da mesma lei. O ideal seria um entendimento entre as procuradorias dos órgãos para ter uma maior harmonia na interpretação das normas, apesar de saber que isso é difícil na prática.

O sr. acredita que o acordo de leniência no Sistema Financeiro Nacional vai funcionar, mesmo com a falta de cooperação com o Ministério Público Federal?

Apesar de haver rumores do fechamento de alguns acordos nesse sentido, acho que terá pouca aplicabilidade pela forma como o acordo está previsto em lei. Pessoalmente, acho muito arriscado recomendar para qualquer administrador de banco que ele busque as autoridades para concluir um acordo administrativo em sede de supervisão sem ter a certeza de que a exigibilidade da pena na esfera penal será suspensa.

O sr. recentemente deixou o Santander para ingressar na Creditas. Neste sentido, como avalia o surgimento das fintechs no sistema financeiro?

Apesar de minha saída do Santander não ter sido voluntária, a mudança não poderia ter sido mais oportuna. Aliás, hoje, coincidentemente, estou completando um ano na Creditas. Depois da minha saída do banco, tive algumas propostas muito boas para me juntar a escritórios, mas resolvi arriscar algo novo. Algumas razões ajudaram a tomar essa decisão e a primeira é que acho que as fintechs vieram definitivamente para ficar. Mesmo que boa parte delas não sobreviva no médio e longo prazo, há um número razoável de fintechs que deve crescer e competir de igual para igual com os bancos, seja em determinados nichos de produtos, ou até mesmo no modelo de plataforma de serviços financeiros (principalmente com o advento do Open Banking no Brasil). Basta olhar os exemplos de NuBank, XP Investimentos e da própria Creditas, que competem com os bancos em determinados serviços, e agora começam a diversificar seu portfólio de produtos.

A outra razão que contribuiu para minha decisão foi o fato de o regulador estar apoiando fortemente esse movimento. O Banco Central, primeiro, e agora a CVM, genuinamente têm apoiado a construção de modelos de negócios inovadores e o aumento da competição no mercado brasileiro. Isso não é pouco, e é algo que vem sendo construído institucionalmente ao longo dos anos, independentemente do governo. Por fim, depois de vinte anos trabalhando em bancos, o fato de ter que se reinventar, aprender algo novo, conviver com pessoas com backgrounds diferentes, é muito estimulante e desafiador, além de divertido.

Como o sr. avalia a recente proposta de Open Banking, colocada em consulta pública pelo BC? Além disso, o BC deve finalizar em breve a proposta de pagamento instantâneo. Quais os impactos para o sistema financeiro?

O Open Banking e o Sistema de Pagamentos Instantâneos têm potencial para mudar completamente o cenário do mercado financeiro brasileiro nos próximos anos. A proposta de norma do Open Banking, em especial, é muito boa, por estar baseada nos princípios de que o titular das informações financeiras é o próprio cliente, e que ele tem o direito de fazer com elas o que bem entender. Apesar de saber que o BC está muito atento para essas questões, acho que o grande desafio aqui é estabelecer uma governança eficiente na implementação da norma, que permita que o BC intervenha sempre que necessário, de forma a evitar atrasos. O tempo aqui joga a favor dos incumbentes.

Recentemente, o Banco Central estabeleceu um teto de juros para o cheque especial, medida que foi contestada pelos bancos e pela Febraban. É papel do regulador estabelecer esse tipo de teto?

Em princípio, sou contra a qualquer tipo de tabelamento de preços, principalmente da forma como era feita no passado, no Brasil. Pessoalmente, acredito que já exista intervenção direta demais do Estado na economia. No entanto, no caso da alteração das regras do cheque especial, não me parece que o estabelecimento do teto de juros seja a principal alteração. Na minha visão, o que houve aqui foi uma mudança conceitual, de forma a tornar o produto menos regressivo, e aproximá-lo do formato dos produtos de crédito rotativo que são disponibilizados no exterior. O cheque especial passa a ser tratado como um serviço, e não como produto, e, em caso de sua utilização, a tarifa paga pelo cliente pela disponibilização desse serviço é deduzida do valor a ser pago a título de juros. Eu, pessoalmente, acho que as alterações introduzidas pelo BC são muito positivas.

No início do próximo ano, acaba seu mandato em uma das cadeiras do CRSFN. Que marca o sr. deixa para o Conselho?

Não sei se dá para dizer que deixo uma marca, mas minha tentativa, ao longo desse tempo, foi tentar trazer uma visão mais prática, de mercado, para o Conselho. Acho que o CRSFN se beneficia e sofre com o fato de ser um tribunal administrativo de processos do SFN. Ao mesmo tempo em que a matéria de fundo são as operações no mercado financeiro, com suas especificidades, dinamismo e constante evolução, há uma série de discussões que envolvem formalidades do processo, como prescrição e outras matérias. Acho que o melhor que pude aportar, ao longo do meu mandato, foi essa visão sobre as operações do mercado, como elas são no dia-a-dia das instituições, e tentar trazer uma linguagem mais “executiva” para os votos.

Mas, sinceramente, mais do que deixar minha marca, o que levo de mais significativo é o aprendizado e a convivência com as pessoas do Conselho. A experiência ao longo desses três anos foi uma das mais intensas, cansativas, mas, ao mesmo tempo, mais gratificantes da minha vida. Além disso, algo que me marcou é que o Conselho sempre foi um ambiente do mais absoluto respeito. Mesmo nas divergências – que não são poucas – nunca presenciei qualquer tipo de agressão, ironia ou comentário maldoso. Pelo contrário, sempre fui recebido com uma gentileza que nem sempre encontrei em outros ambientes profissionais. Se você for pensar, não deixa de ser uma modalidade de serviço público, o que é bastante enriquecedor para quem, como eu, nunca havia tido uma experiência nesse sentido. E pude conhecer algumas das pessoas mais competentes, sérias e eficientes que encontrei na minha carreira. Recomendo a todos que tiverem a oportunidade.


Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito