Pensando Direito

Servidor Público

PLS nº 116 de 2017 e a estabilidade do servidor público

O projeto de lei contribui para o reforço normativo do princípio da eficiência e não a previsão da extinção da estabilidade

estabilidade do servidor público
Crédito: Marcos Oliveira/Agência Senado

A estabilidade dos servidores públicos é um tema envolto em polêmica, colocando, de um lado, os que a defendem e, de outro, aqueles que desejam a sua extinção. Mais recentemente, essa polarização vem se acentuando, especialmente, em razão da veiculação no noticiário da existência de um projeto de lei que teria por finalidade acabar com a estabilidade, que é o PLS nº 116/2017.

Todavia, como se verá, essas manchetes prestam-se, na verdade, a um papel muito mais sensacionalista do que o de retratarem a realidade.

Assim, é imperioso compreender o instituto da estabilidade, analisando-se sua evolução no ordenamento jurídico brasileiro até chegar à proposta de sua regulamentação veiculada pela mencionada proposta legislativa, pretendendo-se, com isso, contribuir para a necessária reflexão sobre o tema.

A estabilidade é uma garantia presente no texto constitucional vigente, pela qual o servidor, desde que preencha os necessários requisitos, somente perderá o cargo nas hipóteses que o legislador constituinte enumerou.

A existência de instituto dessa natureza tem como intuito a proteção do servidor público contra arbitrariedades da Administração, de modo a assegurar o exercício da função de forma contínua, impedindo os efeitos decorrentes de mudanças de governo, o que colabora com a integridade da atividade da Administração Pública, representando, em consequência, instrumento de reforço à tutela do interesse público propriamente dito.

Nesse sentido, não podem existir, apenas, cargos cujos ocupantes sejam substituídos a cada novo governo como ocorre com os cargos em comissão, em razão da precariedade inerente a esse tipo de provimento. É indispensável, por outro lado, a existência de cargos que sejam preenchidos de forma meritória, com provimento efetivo, nos quais seja garantido aos seus ocupantes que não poderão ser livremente exonerados, o que vai ao encontro de uma Administração impessoal e moral, que não deve se sucumbir a pressões e perseguições de ordem pessoal.

Aliás, é importante registrar que a percepção da necessidade de garantia dessa espécie não se trata de inovação do legislador constituinte de 1988, pois se identifica a presença desse instituto no ordenamento jurídico brasileiro há mais de um século. No início, existia no plano infraconstitucional, conforme previsão no art. 125 da Lei nº 2.924/1915, que assegurava ao servidor federal, exceto o em comissão, que, após dez anos sem ter sofrido aplicação de penalidade por descumprimento de seus deveres, somente perderia o cargo em virtude sentença judicial ou processo administrativo. Posteriormente, em 1934, foi elevada ao patamar constitucional, nos termos do art. 169 do texto então promulgado, o que se repetiu nas constituições seguintes.

Dessa forma, o instituto foi mantido pela Constituição de 1988, sendo encontrado em seu art. 41, que foi posteriormente alterado pela EC nº 19/1998, responsável pela Reforma Administrativa do Estado brasileiro, que visava conferir maior eficiência à atividade estatal.

Entre as alterações promovidas pela mencionada emenda constitucional, podem ser destacadas: a) o aumento do prazo para a aquisição da estabilidade de 2 para 3 anos; b) a previsão expressa de que somente seria destinatário dela o ocupante de cargo efetivo; c) a avaliação especial de desempenho por comissão como condição para aquisição de estabilidade; d) a possibilidade de perda do cargo por procedimento de avaliação periódica de desempenho, assegurada a ampla defesa, conforme regulamentação por lei complementar.

Na redação vigente do art. 41, a estabilidade é uma garantia constitucional que é destinada aos servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público, após três anos de efetivo exercício e aprovação em avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade. Com isso, torna-se estável e somente pode perder o cargo: a) em virtude de decisão judicial transitada em julgado; b) mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; c) mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. Além dessas, hipóteses, a EC 19/1998 inseriu, ainda, outra possibilidade do servidor estável perder o cargo, nos termos do art. 169, §4º, que, aliás, é de constitucionalidade bastante duvidosa, mas cuja discussão foge ao propósito da presente exposição.

Dentre as mencionadas hipóteses de perda do cargo pelo servidor estável, deve ser melhor analisada a decorrente de procedimento de avaliação periódica de desempenho, prevista no inciso III do art. 41, §1º da Constituição Federal/1988.

A exoneração do servidor por insuficiência de desempenho busca atender ao princípio da eficiência, não tendo natureza de sanção disciplinar. Ocorre com base no exercício insuficiente da atividade pelo servidor, mediante apuração em procedimento de avaliação de desempenho, no qual se deve assegurar a ampla defesa, sob pena de nulidade.

Porém, para a implementação dessa possibilidade de perda do cargo, é requisito a regulamentação por lei complementar, a qual é o objeto do projeto de lei complementar PLS nº 116/2017, de autoria da Senadora Maria do Carmo Alves, e que vem motivando as equivocadas notícias de possível extinção da estabilidade.

Nos termos dessa proposta legislativa, conforme versão após aprovação na Comissão de Assuntos Sociais do Senado, que será levada à análise do plenário daquela casa legislativa, serão subordinados ao seu regime todos os órgãos e entidades da Administração direta, autárquica e fundacional de qualquer dos poderes da União, Estados, DF e Municípios.

De acordo com a proposta, ocorrerá a avaliação periódica dos servidores estáveis, devendo lhes ser assegurado o contraditório e a ampla defesa, não se confundindo essa avaliação com a própria do estágio probatório. A avaliação de desempenho será feita anualmente por toda a vida funcional do servidor.

A determinação dos fatores de avaliação e definição de metas individuais e critérios objetivos de atribuição de nota deve ser feita pela chefia imediata e avaliado até o 10º dia do mês imediatamente anterior ao início do período avaliativo. Referidos critérios deverão ser razoáveis, importando nulidade do procedimento em caso de fixação de metas não passíveis de cumprimento ou que destoem dos padrões adotados nos setores público e privado.

Nos termos da proposta, os fatores de avaliação serão fixos e variáveis. Os fixos compreendem: a) a qualidade, ou seja, se o avaliado realiza os trabalhos de forma adequada à finalidade a que se destinam e toma as providências necessárias para evitar a repetição de erros e b) produtividade, que consiste na análise se o avaliado realiza os trabalhos com tempestividade, contribuindo para obtenção de resultados com eficiência e eficácia. Por sua vez, os variáveis são a) no relacionamento funcional do avaliado, consistindo na manutenção de vínculos pessoais e funcionais cooperativos e construtivos; b) foco no usuário/cidadão: se o avaliado atende as necessidades do usuário com confiabilidade e presteza; c) inovação: se o avaliado propõe ideias aplicáveis ao trabalho; d) capacidade de iniciativa: se o avaliado busca ou propõe soluções que contribuam para o desempenho do trabalho; e) responsabilidade: se o avaliado é comprometido com o trabalho, dentre outros fatores citados pelo projeto de lei complementar como: solução de problemas, tomada de decisão, aplicação e compartilhamento do conhecimento, compromisso com os objetivos da instituição, autodesenvolvimento e abertura a feedback.

Assim, os servidores serão avaliados pelos fatores fixos – qualidade e produtividade – cumulados com 5 fatores variáveis, os quais devem ser utilizados na avaliação de todos os servidores vinculados à chefia imediata e que desenvolvam tarefas equivalentes, em observância ao princípio da isonomia.

A avaliação levará em conta pontuação em escala de zero a dez pontos, com a realização de média aritmética das notas fundamentadas dos membros da comissão, e divididas em: a) igual ou superior a 9 pontos; b) igual ou superior a 8 e inferior a 9 pontos; c) igual ou superior a 5 e inferior a 8; d) igual ou superior a 3 e inferior a 5; e) inferior a 3 pontos.

O servidor estável será exonerado quando obtiver conceitos que se enquadrem nas hipóteses “N” – não atendimento, ou seja, quando não obtiver pelo menos 3 pontos – nas duas últimas avaliações ou se, na média dos últimos 5 anos não alcançar o conceito “P” – atendimento parcial, quando não tiver a pontuação entre 3 e 4, totalizando ao menos 15 pontos nos últimos 5 anos, portanto.

Com isso, o órgão de recursos humanos deverá abrir um prazo de 15 dias para alegações finais do servidor, que serão remetidas à autoridade máxima da instituição, juntamente com o dossiê completo de avaliação do servidor. Referida autoridade será responsável pelo controle de legalidade do processo, devendo determinar a anulação total ou parcial das avaliações quando constatar vício insanável.

Deve-se ressaltar que, segundo a proposta em tramitação, a insuficiência de desempenho relacionada a problemas de saúde não constitui óbice para a exoneração, se a falta de colaboração não decorrer desses problemas.

Quanto à exoneração por insuficiência de desempenho dos servidores que exercem atividades exclusivas do Estado, em obediência ao disposto no art. 247 da Constituição Federal, a proposta legislativa prevê que haverá a necessidade de processo específico, que deverá ser instaurado quando se verificar a ocorrência das hipóteses de avaliação por não atendimento e por atendimento parcial, com o rito estabelecido para o processo administrativo disciplinar de cada ente federado, assegurado o contraditório e ampla defesa do servidor.

Desse modo, quanto ao conteúdo da proposição legislativa, constata-se que haverá um procedimento detalhado a ser seguido, inclusive assegurando-se o exercício do contraditório e da ampla defesa pelo avaliado, antes que se chegue ao seu desligamento. No que se refere à forma, questão importante que deve ser aventada é que se trata de proposta de autoria de membro do Senado e, nos termos do art. 61, §1º, II, “c” da CF/88, são de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que tratarem sobre “servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria”, suscitando dúvida acerca de sua constitucionalidade.

Enfim, após mais de vinte anos, caminha-se no sentido de se fazer a regulamentação do art. 41, §1º, III da CF/88, o que não significa, como noticiado, o fim da estabilidade, mas apenas a previsão de um procedimento para a avaliação de desempenho do servidor público estável, que poderá culminar com sua exoneração caso seja ineficiente.

Trata-se, na verdade, de medida que contribui para o reforço normativo do princípio da eficiência e não a previsão da extinção da estabilidade, até porque esse instituto representa garantia ao servidor público, mas, além disso, permite a existência de uma Administração Pública impessoal e moral, sempre voltada à persecução do interesse público.


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