Pensando Direito

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Acesso ao Judiciário e os custos do sistema de Justiça

A necessidade de efetiva racionalização do fator econômico de acesso ao Judiciário

Crédito: Pixabay

O Estado moderno, ao assumir para si o monopólio1 da administração da justiça como instrumento de pacificação social atribuiu ao Poder Judiciário a missão de realizar tal pacificação, e como consequência imediata, avocou para si o dever de garantir que os cidadãos tenham acesso efetivo a esse serviço. Na lição de Luiz Rodrigues Wambier:

O Estado, como garantidor da paz social, avocou para si a solução monopolizada dos conflitos intersubjetivos pela transgressão à ordem jurídica, limitando o âmbito da autotutela. Em consequência, dotou um de seus Poderes, o Judiciário, da atribuição de solucionar os referidos conflitos mediante a aplicação do direito objetivo, abstratamente concebido, ao caso concreto2.

Materializando essa obrigação do Estado brasileiro, a Constituição da República preconiza em seu art. 5º, XXXV o direito fundamental de acesso à jurisdição, garante a todos os brasileiros acesso irrestrito ao Poder Judiciário, de modo que salvo as vedações expressas em seu próprio texto (CRFB/1988, art. 142, § 2º, art. 217, § 1º) a lei “não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”, disposição, inclusive reiterada no art. 3º do CPC/2015.

Mas a interpretação que deve ser dada ao dispositivo constitucional não deve ser limitada somente ao seu aspecto formal, de ausência de barreiras legais de acesso ao Poder Judiciário, a norma deve ser interpretada de forma a que se garanta aos cidadãos acesso material ao Poder Judiciário e a ordem jurídica, de forma que não só sejam derrubadas barreiras de acesso ao sistema de administração da justiça mas, também, que este mesmo sistema seja capaz de receber e processar a pretensões de forma célere eficaz e justa.

O acesso à ordem jurídica justa pressupõe que o Estado crie mecanismos eficazes para que o cidadão possa não só ter acesso ao Poder Judiciário, mas também que possa ser esclarecido de seus direitos, de nada adianta a criação de mecanismos jurídicos de acesso ao serviço judiciário sem que se tenha o desenvolvimento de uma cultura de conhecimento de direitos e deveres por parte da população.

O Brasil ainda passa pelas ondas reformatórias a que fazem referência Mauro Cappelletti e Bryant Garth3 na obra Acesso à Justiça, não se podendo afirmar que o processo de universalização do acesso à ordem jurídica justa tenha fechado o seu ciclo completo, nem deve, pois, essa garantia deve ser fruto de uma evolução constante não só da legislação, mas também da prática diária do direito de forma que o papel dos agentes jurídicos (magistrados, membros do Ministério Público, defensores públicos e advogados) tem o dever de concretizar o acesso à jurisdição no seu agir diário. Como escreveu Mauro Cappelletti4:

A análise do jurista torna-se, desta forma, extremamente mais complexa, mas também mais fascinante e infinitamente mais realística; essa não se limita mais a acertar, por exemplo, que para promover o início de um processo ou para levantar uma impugnação, se devam observar certos procedimentos formais, mas implica, em outras palavras, em uma análise do tempo, necessário para obter o resultado desejado, dos custos a afrontar, das dificuldades também psicológicas a superar, dos benefícios obtidos, etc.

Mas mesmo diante desse dever não se pode negar que a administração da justiça é um serviço público limitado e condicionado aos recursos públicos que lhe são disponibilizados.

Em um cenário ideal caberia à toda a população, por meio dos impostos, custear o serviço público de administração da justiça, contudo, em um sistema de litigiosidade excessiva5, quase patológica, como o brasileiro, esse custo, a princípio, deve ser arcado primordialmente por aqueles que, efetivamente, utilizarem desse serviço.

Nesse quadro ganha importância o custo do processo, especialmente as custas judiciais, sobre o qual se estará sempre no conflito entre a necessidade de sua cobrança para o justo custeio do sistema judicial e a vedação a que seja instrumento de barreira ao acesso à Justiça6, como ocorre na fixação de custas judiciais sem limite máximo, o que restou vedado na forma da Súmula 667 do STF7.

As custas são, infelizmente, uma necessidade do sistema Judiciário brasileiro, são, se fixadas de forma proporcional e adequada, instrumento de justiça social pois não se mostra adequado dividir entre toda a sociedade o custeio do uso do serviço público de administração da justiça, especialmente no quadro de litígios em massa, que, muitas vezes beneficiam diretamente os interessados no uso da máquina judiciária. Como disse o Min Edson Fachin, no julgamento do RE 249.0038:

É injusto privilegiar tributariamente o jurisdicionado que recuperou sua capacidade contributiva para adimplir obrigação relacionada à taxa, em detrimento de todo corpo social que paga impostos sobre as bases econômicas renda, patrimônio e consumo.

Não é um equilíbrio simples de se obter, pois a meta deve ser sempre a universalização do acesso ao sistema de justiça, contudo, essa universalização não pode implicar em repassar somente à sociedade o custeio do serviço público, portanto, a cobrança de custas judiciais é medida de justiça, mas somente quando efetuada de forma que não seja impeditivo para aqueles que não gozam de condições financeiras para o seu pagamento.

Sobre a gratuidade do serviço público de administração da justiça é interessante a lição de Cândido Rangel Dinamarco9:

Sabido que o processo custa dinheiro, inexistindo um sistema de justiça inteiramente gratuita onde o exercício da jurisdição, serviços auxiliares e defesa constituíssem serviços honorários e portanto fossem livres de qualquer custo para o próprio Estado e para os litigantes, para que os necessitados possam obter a tutela jurisdicional é indispensável que de algum modo esse óbice econômico seja afastado ou reduzido. Daí a busca de meios para suprir as deficiências dos que não têm.

Destaco, desde já que, além de necessárias ao custeio do sistema de administração da justiça – segundo o relatório Justiça em Números10 do CNJ o valor das custas e emolumentos representou em 2018 somente 20,4% do total da arrecadação do Poder Judiciário – as custas, assim como os honorários sucumbenciais e demais despesas processuais são elementos essenciais para que a parte possa exercer escolhas racionais acerca do ingresso das demandas judiciais, levando-a a analisar fatores como necessidade e risco da demanda, de forma que, a universalização da gratuidade do acesso ao judiciário, não se mostra útil ao sistema pois incentiva lides irracionais causando, ao fim, o colapso do sistema pois sem a análise do custo benefício, de forma racional, o sistema seria tomado por demandas impensadas.

Um sistema racional de custas judiciais pode ser instrumento efetivo de combate à excessiva litigiosidade11, na medida em que representa racionalização dos custos do sistema Judiciário e permite às partes a formulação de escolhas racionais no momento de decidir pelo ajuizamento de demanda ou mesmo, entre optar ou não pela autocomposição.

Portanto, os custos econômicos do ingresso de uma demanda devem ser integrantes da equação “custo x benefício”, levando os litigantes a escolhas de cunho racional entre ajuizar demandas onde, sopesados, inclusive os custos econômicos, os resultados lhe sejam favoráveis. Como referem Mackaay e Rousseau12 na obra Análise Econômica do Direito:

O modelo da escolha racional permite generalizações quanto ao comportamento humano. Atribui aos humanos uma linha de conduta previsível; supõe que os humanos escolherão, sempre, entre as opções disponíveis, aquela que lhes ofereça maior satisfação. (…) O modelo da escolha racional faz a decisão que será tomada depender da informação disponível das opções e das consequências. A pessoa escolhe a melhor opção dentre as que conhecer. A escolha poderá parecer-lhe, no futuro, não ótima quanto tiver maiores informações.

Mais que uma necessidade financeira do Poder Judiciário, um sistema de custas proporcional e previsível é elemento essencial para que as partes possam equacionar as suas escolhas de forma racional, até mesmo pelo fato de que não se pode deixar de considerar que, apesar de serviço público, a administração da justiça é um serviço limitado, e, portanto, sujeito ao conceito econômico de escassez13.

No plano ideal os serviços públicos seriam ilimitados e, nesse contexto, não haveria espaço para as custas, contudo, a realidade nos chama a atenção para o fato de que não pode – nem deve – o Estado atuar em todos os conflitos de interesse, assim o serviço de administração da justiça, por escasso que é, sujeita-se às escolhas racionais dos indivíduos. Segundo Jean Carlos Dias14:

A análise econômica parte da premissa de que os destinatários das normas jurídicas são sujeitos racionais, nos moldes do agente econômico que, ao se depararem com um obstáculo à sua vontade, decidem agir calculando os incentivos positivos ou negativos que sua escolha envolve.

Não se pode deixar de considerar que “se os recursos fossem infinitos, não haveria o problema de se ter que equacionar sua alocação; todos poderiam ter tudo que quisessem e na quantidade que quisessem15, contudo, os recursos públicos destinados ao Poder Judiciário, ainda que vastos, são por natureza limitados16 demandando a realização de escolhas racionais sobre o “custo x benefício” tanto pelo poder público como pelos usuários desse serviço.

Como leciona José Maria Rosa Tesheiner17:

O acesso à justiça é um bem que a ninguém se deve negar. Trata-se, contudo, de um bem que tem o seu preço, que é pago pelos próprios interessados ou pela sociedade, através de impostos, e não se compreende que deva pagá-lo a sociedade se não o querem pagar os próprios interessados, por entenderem que não vale a pena. A banalização da justiça não é desejável. Produziria a intervenção do Estado em todos os aspectos das relações sociais. A sociedade precisa ter uma certa capacidade de auto-absorção dos conflitos, sem interferência do juiz.

Já se disse que do orçamento geral do Poder Judiciário somente 20,04% são receitas decorrentes de custas e emolumentos, o que implica dizer que 79,96% de todas as receitas restantes decorrente de transferência indireta da sociedade, ou seja, aqueles que utilizam diretamente o serviço judiciário são responsáveis pela menor parcela do orçamento, de modo que são justamente aqueles que não fazem uso direto do sistema de justiça que o custeiam, o que implica a necessidade de efetiva racionalização do fator econômico de acesso ao Judiciário, para que se evite que a sociedade como um todo seja excessivamente onerada pelo uso indiscriminado do Poder Judiciário e garantindo que o benefício da justiça gratuita seja utilizado somente por aqueles que efetivamente sejam merecedores18.

Há uma necessidade urgente de que os agentes econômicos envolvidos no processo (partes, advogados, magistrados, gestores) tomem consciência que antes de representarem barreira de acesso à jurisdição as custas processuais, fundadas em um sistema racional, são mecanismos essenciais de justiça social, posto que quanto maior o percentual de usuários que as recolhem, menor o custo para aqueles que não utilizam do sistema de justiça, e, sejamos realistas, muitas vezes quando o utilizam são penalizados duas vezes, pelo custo do sistema de justiça no orçamento geral e pela sua incapacidade de entregar uma prestação jurisdicional célere.

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1O Estado, como garantidor da paz social, avocou para si a solução monopolizada dos conflitos intersubjetivos pela transgressão à ordem jurídica, limitando o âmbito da autotutela. Em consequência, dotou um de seus Poderes, o Judiciário, da atribuição de solucionar os referidos conflitos mediante a aplicação do direito objetivo, abstratamente concebido, ao caso concreto”. FUX, Luiz. Curso de direito processual civil. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 41.

2 WAMBIER, Luiz Rodrigues. Curso avançado de processo civil: teoria geral do processo de conhecimento. 9. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. v. 1, p. 37.

3 CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Tradução de Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1988.

4 CAPPELLETTI, Mauro. O acesso à justiça e a função do jurista em nossa época. Revista de Processo, v. 61/1991, p. 144-160, jan./mar. 1991.

5 Segundo Marco Aurélio Marafon: “A cultura da litigiosidade se impõe. Nos casos concretos levados diariamente ao Judiciário, é comum o individualismo e a irracionalidade impedirem a composição amigável de litígios. O resultado é o apego ao Direito como prima ratio: a nova economia psíquica parece prosperar e sobrepor-se a qualquer outro sistema de controle ético-normativo, fazendo com que a ordem jurídica seja o primeiro (quiçá único) sistema normativo com alguma condição de regular condutas, não porque legítima, mas porque ainda conta com a violência estatal como suporte”. MARAFON, Marco Aurélio. Baixo grau de ética nas relações humanas causa judicialização da vida. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2014-jun-30/constituicao-poder-baixo-grau-etica-causa-judicializacao-vida>. Acesso em: 08 jul. 2014.

6 Como referem Luiz Guilherme MARINONI, Sérgio Cruz ARENHART e Daniel MITIDIERO “O custo do processo pode impedir o cidadão de propor a ação, ainda que tenha convicção de que o seu direito foi violado ou está sendo ameaçado de violação. Isso significa que, por razões financeiras, expressiva parte dos brasileiros pode ser obrigada a abrir mão dos seus direitos. Porém, é evidente que não adianta outorgar direitos e técnicas processuais adequadas e não permitir que o processo possa ser utilizado em razão de óbices econômicos”. Curso de Processo Civil. São Paulo: RT, 2015. v. I, p. 218.

7Viola a garantia constitucional de acesso à jurisdição a taxa judiciária calculada sem limite sobre o valor da causa”.

8 Informativo 811

9 DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de direito processual civil. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2005. v. 2. p. 677.

10 https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/conteudo/arquivo/2019/08/justica_em_numeros20190919.pdf

11 Como leciona Humberto THEODORO JÚNIOR: “Desde que a consciência jurídica proclamou a necessidade de mudar os rumos da ciência processual para endereçá-los à problemática do acesso à Justiça, houve sempre quem advertisse sobre o risco de uma simplificação exagerada do processo judicial produzir o estímulo excessivo à litigiosidade, o que não corresponde ao anseio de convivência pacífica em sociedade. A proliferação de demandas por questões de somenos representa, sem dúvida, um complicador indesejável.

Quando o recurso à Justiça oficial representa algum ônus para o litigante, as soluções conciliatórias e as acomodações voluntárias de interesse opostos acontecem em grande número de situações, a bem da paz social. Se, porém, a parte tem a seu alcance um tribunal de fácil acesso e custo praticamente nulo, muitas hipóteses de autocomposição serão trocadas por litigiosidade em juízo. É preciso, por isso mesmo, assegurar o acesso à Justiça, mas não vulgarizá-lo, a ponto de incentivar os espíritos belicosos à prática do ‘demandismo’ caprichoso e desnecessário. As últimas décadas do Século XX vieram demonstrar que o risco antes temido tornou-se apreensiva realidade. Após a implantação da Democracia ampla com a valorização do direito cívico de todos serem ouvidos em juízo, o volume dos processos, em todos os segmentos da jurisdição, tornou-se explosivo. Seu crescimento é incessante. Reconhece-se estar ocorrendo, em toda parte, uma verdadeira euforia no ânimo de demandar”. In: Celeridade e efetividade da prestação jurisdicional. Insuficiência da reforma das leis processuais. Revista de Processo. RT, v. 125. p. 61-78, jul. 2005.

12 MACKAAY, Ejan; ROUSSEAU, Stéphane. Análise econômica do direito. 2. ed. Tradução de Rachel Sztajn. São Paulo: Atlas, 2015. p. 31-32.

13Uma coisa se torna escassa quando não há quantidade suficiente para todos os que a desejam possam obtê-la à vontade: é preciso escolher entre diferentes usos, ou, o que dá na mesma, regular o uso. Mas, na abundância que reinava antes, era perfeitamente supérfluo regular o uso, quando a escassez se manifesta, não há como evitar a formulação de regras para determinar quais usos concorrentes devem ser aceitos. Isso ou anarquia. (…) A escassez impõe fazer escolhas”. MACKAAY, Ejan; ROUSSEAU, Stéphane. Op. cit., p. 29-30.

14 DIAS, Jean Carlos. Análise Econômica do Processo Civil Brasileiro. São Paulo: Método, 2010. p. 21.

15 SALAMA, Bruno Meyerhof; TIMM, Luciano Benetti (Orgs.). O que é “Direito e Economia”? Direito & Economia. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. p. 54.

16 Segundo o relatório Justiça em Números, no ano de 2014, as despesas totais do Poder Judiciário somaram aproximadamente R$ 68,4 bilhões.

17 TESHEINER, José Maria Rosa. Elementos para uma teoria geral do processo. São Paulo: Saraiva, 1993. p. 57.

18 AGRAVO DE INSTRUMENTO – JUSTIÇA GRATUITA – INDEFERIMENTO – NECESSIDADE DO BENEFÍCIO NÃO COMPROVADA – INSUFICIÊNCIA DE DOCUMENTOS. Imprescindível para o deferimento dos efeitos da Justiça Gratuita a comprovação da insuficiência de recursos para custear as despesas processuais, uma vez que o instituto tem por objetivo garantir o acesso ao judiciário àqueles que realmente são merecedores. (TJMG, ProcessoAI 10024122901317001 MG, Orgão Julgador 11ª CÂMARA CÍVEL, Publicação 26/07/2017, Julgamento 24 de Julho de 17, Relator Alberto Diniz Junior)


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