Infraestrutura e Contratos

Administrativo

A cultura dos negócios público-privados no Brasil e a inadimplência do concessionário

Mercado privado exige possibilidade de bloqueio de recursos públicos como garantia. Nem sempre isso tem bastado

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(crédito: Petrobras/ Reprodução)

O decreto que criou o Conselho Nacional do Petróleo em 1938 dizia: “O Conselho Nacional do Petróleo foi concebido como um órgão dotado de elevado grau de autonomia administrativa e financeira, submetido de modo direto apenas ao Presidente da República.” Essa (peculiar) autonomia era, ainda, diferenciada no interior do próprio Conselho: “Aos representantes do Ministério da Guerra e da Marinha, [a Força Aérea não havia sido criada] isolada ou conjuntamente, caberá o direito de, sem declaração de motivos, recorrer, com efeito suspensivo, para o presidente da República, de qualquer decisão do Conselho que possa afetar a defesa ou a segurança militar do País”.[1]

Temiam os militares a falta de combustíveis para deslocar os seus veículos e embarcações. A essa preocupação atendeu o ditador Getúlio Vargas, que contava com o apoio deles para se manter no poder, entregando-lhes o comando da exploração do petróleo no Brasil. Essa preocupação foi encampada por um nacionalismo militante, proclamando a defesa da soberania do país pelo controle de suas riquezas naturais, cuja exploração deveria ser vetada ao capital privado.

O debate prosseguiria polarizado, especialmente no início da década de 1950, quando Getúlio enviou ao Congresso projeto de criação da Petrobras, prevendo a participação minoritária do capital privado. Jesus Soares Pereira, um de seus principais redatores, recordaria um de seus diálogos com o general Horta Barbosa, primeiro titular do Conselho Nacional de Petróleo, onde este expunha uma curiosa defesa da soberania nacional estendida à exploração do petróleo. Dizia o general: “O CNP devia atuar no sentido de criar uma empresa capaz de operar pelo custo, não se preocupando, portanto, em auferir vantagens financeiras. Os derivados de petróleo seriam vendidos pelo preço mais baixo possível para que a atividade nacional se desenvolvesse”.

Jesus referiu as dificuldades que resultariam dessa conduta em relação a novos investimentos, uma vez que, operando pelo custo, não sobraria nada para investir. O general tinha a opinião de que ”o Tesouro devia custear a expansão da empresa.” Ao que Jesus replicava: “Está bem, mas de onde o Tesouro vai tirar recursos?” E o general respondia: “Da tributação do próprio petróleo”.

“Mas então porque em vez de obter os recursos através da tributação não consegui-los por meio da majoração dos produtos, evitando inclusive que a receita arrecadada passe obrigatoriamente pelo Ministério da Fazenda, de onde é difícil retirá-la?”, insistia Jesus. “A este argumento o general respondia simplesmente: É uma questão de princípio”.[2]

Questão de princípio que não se limitava à maioria da classe militar, mas era acolhida por civis também. Anos antes, nos debates da Constituinte de 1946, o ex-presidente Arthur Bernardes (1922-1926) declarava: “dar concessão é um dos maiores perigos que uma nação pode criar a si mesma (…) Abramos os olhos contra tudo que tiver aparência de concessão, quer a nacionais, quer a estrangeiros”.[3]

Bem mais tarde, Caio Prado Júnior diria: “Trazer capital de fora para que? Para aproveitar a mão-de-obra barata que tem aqui, é claro. (…). O recurso externo é a maior ilusão que pode haver”.[4]

Hoje, poucos defendem essas posições. A realidade se impôs mostrando que a participação de capitais privados, nacionais e estrangeiros, é indispensável às obras e serviços de infraestrutura. Mas essa constatação, desdobrada objetivamente, traz um pressuposto que entre nós tem se mostrado perturbador: investimentos privados sólidos e constantes requerem um ambiente onde haja estabilidade jurídica; isto é, onde haja uma regulação técnica independente e onde normas legais e contratos sejam bem elaborados e devidamente cumpridos.

Embora as falhas do poder concedente nos últimos trinta anos nesse setor sejam evidentes, e expostas em estudos consistentes (sobretudo econômico-financeiros), no noticiário, nas apresentações de agentes públicos e nos relatórios de órgãos públicos atuantes no setor de infraestrutura,  um aspecto  tem passado despercebido: análises sobre a inadimplência do poder concedente (de órgãos que o representam) são breves, ou inexistem.

O acento sobre inadimplência contratual (e o risco de) recai sobre o concessionário privado, ao qual o poder concedente, em sucessivas “modelagens” contratuais, cumula de prescrições restritivas e de sanções cada vez mais severas.

Raramente o poder concedente analisa suas decisões pretéritas, a sua própria experiência, limitando-se as administrações que se sucedem, a referências genéricas aos problemas anteriores.

A esta altura, pode-se indagar se, em meio a essa incerteza dinâmica de busca por “modelagens” de segurança contratual, talvez subsista, velada e renitente, a sugestão de que o concessionário tenderia irremissivelmente ao inadimplemento contratual.

A inadimplência por parte do concessionário deve ser punida, na forma da lei e do contrato, por órgão a tanto competente. Mas deveria o poder concedente promover e divulgar um amplo estudo crítico e imparcial, analisando a sua atuação – elaboração de projetos, promoção de certames licitatórios, redação de contratos e a sua conduta na execução deles – ao lado do exame da conduta dos concessionários privados. A essa tarefa não lhe faltam técnicos habilitados.

Note-se que o mercado privado já avalia em parte a conduta do poder concedente. Nas PPPs, dele exige, além da obrigação contratual, o bloqueio de recursos públicos, como garantia de adimplemento. E nem sempre essa providência adicional tem bastado.

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[1] Art. 8, § 2º. V. COHN, Gabriel. Petróleo e nacionalismo. São Paulo: Difusão Europeia do Livro, 1968. p. 53.

[2] PEREIRA, Jesus Soares. Petróleo, energia elétrica, siderúrgica: a luta pela emancipação. Um depoimento sobre a política de Vargas. LIMA, Medeiros (org.). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975. p. 73.

[3] In: MICELLI, Sergio. (colab.) Nosso Século: 1945-1960. São Paulo: Abril Cultural, 1980. p. 13.

[4] Caio Prado Junior. In MOTA, Lourenço Dantas (coord.). A História vivida: entrevistas. Rio de Janeiro: Topbooks, 2ª edição aumentada. 2014. p. 241.


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