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Análise

Mercado de capitais e política: a CVM precisa de agenda no Senado

Prezados senadores, encontrem algum espaço na agenda para sabatinar o futuro diretor da CVM

Fundos e instituições financeiras
Crédito: Unsplash

Nos últimos dias, o atraso na renovação das diretorias de órgãos reguladores ganhou destaque na mídia. Na segunda-feira, Guilherme Pimenta contou como isso impactará o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional[1]. Na terça-feira, Daniel Rittner e Renan Truffi traçaram um panorama geral da situação nas agências reguladoras[2]. Hoje, nós contamos um pouco sobre o caso da Comissão de Valores Mobiliários – CVM. Desde janeiro, a CVM a conta com apenas quatro dos cinco membros do Colegiado, conforme previstos na legislação. Esse fato foi objeto de recente matéria do Estadão, na qual se noticiou também que não há previsão para que o quadro da cúpula do regulador do mercado de capitais fique completo.[3]

A despeito de algumas substituições anteriores terem sido mais céleres (como nos casos da saída do Presidente anterior, em julho de 2017, ou de um diretor que saiu em agosto de 2018), o desfalque no Colegiado da CVM não é novidade. Por exemplo, no governo Dilma, o cargo de presidente foi temporariamente ocupado por um diretor por quase quatro meses, até que o novo ocupante entrasse em exercício de suas funções em novembro de 2012. No Governo Temer, um diretor que teve seu mandato encerrado em dezembro de 2016 foi substituído apenas em julho do ano seguinte.

O problema de capital humano em reguladores do mercado de capitais não se resume à CVM. A Revisa Veja[4] desta semana também noticiou que o Conselho de Recursos do Conselho Monetário Nacional – CRSFN enfrenta problemas de falta de pessoal, com risco de paralisação da secretaria executiva a partir de outubro. A razão está na diminuição do quadro de funcionários do Banco Central, que são cedidos para o Conselhinho. Mas aqui o problema é outro e merece uma reflexão separadas.

Voltando à primeira instância, conforme a Lei n.º 6.385/1976, os cinco membros do Colegiado da CVM, sendo um deles o seu Presidente, são nomeados pelo Presidente da República, após  serem aprovados no Senado. Nos trâmites do parlamento, há uma sabatina da pessoa indicada na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado e posteriormente a submissão ao plenário. Na atual situação, um diretor deixou o cargo em dezembro de 2019. Em abril de 2020, a Presidência da República indicou o nome do seu substituto, mas ainda não há data para a sua sabatina.

Vale lembrar que a CVM é autarquia em regime especial, vinculada ao Ministério da Economia. Dentro do seu mandato legal está a proteção dos investidores e a manutenção de um mercado justo, eficiente e transparente. Sua função engloba as atividades de regulamentar, monitorar os mercados, investigar e punir condutas ilícitas praticadas no nosso mercado de capitais.

Estão sob a competência regulatória da CVM os mercados de ações (R$ 4,3 trilhões de capitalização de mercado em julho de 2020), dívida corporativa (R$ 701 bilhões em debêntures), derivativos (3,9 milhões de contratos negociados em mercados de bolsa, em 2019), fundos de investimentos (R$ 5,6 trilhões) e  outros tipos de valores mobiliários.

Ainda estão sob a sua supervisão centenas de regulados diferentes, incluindo as próprias companhias abertas e diversos prestadores de serviços: intermediários, agentes autônomos, gestores, administradores fiduciários, analistas, custodiantes, escrituradores e muitos outros. Pensando nos investidores, temos que, apenas na B3, há 2.9 milhões de contas detidas por pessoas físicas[5].

Para fundos de investimento, o número é muito maior, pois eles contam com mais de 20 milhões de contas[6]. Além disso, como as empresas listadas em bolsa fazem parte das maiores do Brasil, é fácil perceber que a regulação e fiscalização sobre a forma como elas captam recursos pode reverberar sobre consumidores, funcionários e parceiros comerciais.

Dada sua relevância, a autonomia da CVM foi assegurada na reforma legislativa de 2002, que consignou expressamente a sua não subordinação a nenhum outro órgão do Estado, com autonomia financeira e orçamentária. Um dos pilares dessa independência, também incluído pela reforma em 2002, foi o mandato fixo de cinco anos para os membros do Colegiado e a garantia de um orçamento próprio. Mas na prática, essa independência é afetada em razão do seu orçamento depender de dotação dentro do Ministério da Economia e pelo fato de os seus membros serem nomeados pelo Poder Executivo e aprovados pelo Legislativo.

Sobre a questão orçamentária, a despeito da referência legislativa à autonomia da CVM, é sempre apontada a insuficiência de recursos para o efetivo cumprimento do seu mandato legal. Estudo já realizado sobre o assunto apontou que em anos anteriores a autarquia teve dificuldade em aumentar sua margem de despesas discricionárias, bem como em conseguir executar os valores autorizados para tais despesas. Segundo o mesmo estudo, os recursos arrecadados pela autarquia não foram destinados diretamente ao custeio da sua atividade, o que torna a CVM dependente das dotações consignadas no orçamento federal[7].

Essa insuficiência orçamentária é um tema intrigante e que merece maior desenvolvimento. Por ora, temos que a situação na qual nos encontramos, no entanto, não tem relação com a escassez de recursos financeiros, mas sim com a falta, ao menos aparente, de vontade política para que a CVM atue na capacidade pensada dentro da Lei n.º 6.385/1976. No caso da lacuna de nomeação de diretores, temos que ela prejudica a atuação do órgão colegiado da CVM no cumprimento do seu mandato legal.

O Colegiado  tem funções amplas, como julgar os processos administrativos sancionadores, aprovar a expedição de atos normativos, colaborar na definição de políticas a cargo da autarquia, responder a consultas, editar interpretações sobre as matérias sob a competência da CVM e muitas outras.

Em outras palavras, o colegiado da CVM é central para o desenvolvimento da agenda normativa e do funcionamento dos mecanismos de enforcement. Em relação aos casos que devem ser julgados, temos os seguintes números:

CVM, estoque de processos pendente julgamento pelo colegiado

Elaboração própria. Fonte dos dados: CVM, relatório de atividade sancionadora[8]

Esse número deve ser visto dentro do contexto da atual pandemia, que pode ter levado a uma menor abertura de novos processos ou maior morosidade na tramitação deles. De toda forma, qualquer que seja a melhor leitura do atual desempenho da CVM, o óbvio se mantém inafastável: um quadro completo do colegiado permitirá que a CVM realize com maior agilidade a sua atividade (porque com mais pessoas para executar as tarefas) e com maior qualidade (dado que contará com um número maior de pontos de vista).

Neste contexto, a pergunta que fica sem resposta é a seguinte: qual a razão para a não confirmação da indicação pelo Executivo? Desta questão originam-se outras: não há espaço na agenda do Senado para a sabatina e votação do nome do novo diretor da CVM? Na relação entre o Ministério da Economia e o Senado, não há interesse na realização da sabatina e fortalecimento do regulador? Não há vontade política? Qual seria a razão para o descaso?

Esta desatenção encontra o momento errado, pois o mercado de valores mobiliários passa a ser uma alternativa de investimento cada vez mais popular entre os pequenos investidores. Foi largamente noticiada a entrada de um grande volume de novos investidores pessoas físicas, que, conforme referido anteriormente, se aproxima de três milhões. Na ponta emissora de valores mobiliários, há notícias de novas ofertas públicas, além do desafio de regulação de novas formas digitais de investimento.

O mercado de capitais também é cotado para ser a forma de financiamento da infraestrutura no país com a emissão de debêntures. Assim, ainda que o contexto da pandemia tenha desordenado a pauta política, ele não afetou a crescente importância de observar e regular o mercado de capitais.

Há literatura que sugere que o desenvolvimento econômico de um país precisa de um mercado de capitais relevante para financiar os agentes produtivos. A existência de um mercado de capitais forte, por sua vez, exige a devida proteção dos investimentos. E esta proteção não prescinde um regulador forte e atuante.

Com estas premissas, prezados senadores, aqui vai o nosso pedido: por favor, encontrem algum espaço na agenda para sabatinar o futuro diretor da CVM. O mercado de capitais brasileiro agradece!

** Este artigo e as opiniões nele contidas não refletem necessariamente as posições da Comissão de Valores Mobiliários, da Fundação Getúlio Vargas e de outras instituições com as quais os pesquisadores tenham vínculos atuais ou passados.


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[1] https://www.jota.info/paywall?redirect_to=//www.jota.info/tributos-e-empresas/mercado/conselhinho-paralisado-14092020

[2] https://valor.globo.com/impresso/noticia/2020/09/16/vacancia-em-agencias-traz-preocupacao.ghtml

[3] Na reportagem, afirma-se que :” À Coluna, a Presidência do Senado informou que não há previsão de realização de sabatina de indicados na CAE, ao contrário de outras, como a Comissão de Relações Exteriores (CRE) e a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), que terão sabatinas nos dias 21 e 22 de setembro.” (Durão, Mariana, À espera de sabatina, CVM completa oito meses com colegiado desfalcado, 04/setembro/2020, disponível em https://economia.estadao.com.br/blogs/coluna-do-broad/a-espera-de-sabatina-cvm-completa-oito-meses-com-colegiado-desfalcado/)

[4] Revista Veja, Thiago Bronzatto, “Conselhinho” alerta sobre risco de paralização de atividades, 12, set/2020, disponível em veja.abril.com.br

[5] Conforme disponibilizado pela B3 em “Histórico Pessoas Físicas”, disponível em http://www.b3.com.br/pt_br/market-data-e-indices/servicos-de-dados/market-data/consultas/mercado-a-vista/historico-pessoas-fisicas/.

[6] Conforme informado pela ANBIMA no Boletim de Fundos de Investimento, disponível em https://www.anbima.com.br/pt_br/informar/relatorios/fundos-de-investimento/boletim-de-fundos-de-investimentos/boletim-de-fundos-de-investimentos.htm.

[7] LEITE, Henrique C.; COSTA, Isac S. A Autonomia Financeira e Orçamentária da Comissão de Valores Mobiliários. Revista de Direito Bancário do Mercado de Capitais e da Arbitragem, v. 74, p. 71, 2016.

[8] CVM, relatório de atividade sancionadora, disponível em  http://www.cvm.gov.br/export/sites/cvm/publicacao/relatorio_atividade_sancionadora/anexos/2020/20200903_relatorio_atividade_sancionadora_2o_trimestre_2020_versao_resumida.pdf


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