Fisco e contribuinte: um relacionamento solidário

Desde Thomas Hobbes, no século XVII, a ideia de Estado e controle social é complexa. Em um ambiente em que os interesses próprios são mais importantes que o interesse do outro, somente uma entidade como o Estado poderia fazer com que indivíduos cumprissem as normas. O contrato social entre Estado e indivíduo, então, impunha uma relação de confiança. O Estado protegeria o indivíduo e este, por sua vez, obedeceria as normas impostas. Uma estrutura baseada no trinômio proteção, confiança, obediência, que funcionou para consolidar a liberdade individual.

Essa estrutura, contudo, não é mais suficiente para justificar a conformação. Tentar resgatar a ideia de confiança é retomar um período de relacionamento hierarquizado com base na imposição/sujeição, em que havia uma relação bilateral Estado/indivíduo. Pensar o Estado como uma instituição que confere proteção absoluta, de outro lado, é ignorar o ambiente em que as relações atuais se desenvolvem. É não enxergar o contexto social global de hipercomplexidade das relações sociais e econômicas. Mas não é só isso.

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Hoje, há uma percepção social de pluralidade, em que o respeito ao outro é tão importante quanto o respeito a si mesmo. Esse cenário, ao influenciar a relação tributária, não alcança apenas a relação Estado/indivíduo. Mas, também, os outros, ou seja, as demais pessoas tradicionalmente excluídas da relação. A relação passa a ser Estado, contribuinte e os outros. Isso porque todos somos afetados pela tributação. A que incide sobre nossa renda e a que incide ou não sobre a renda dos outros.

Assim, por exemplo, se um benefício fiscal é instituído para beneficiar um pequeno grupo, sem que haja justificativa constitucional, todos somos afetados.

Se um contribuinte se vale de artifícios ilegais para não pagar tributo, todos somos afetados. Se o Estado deixa de cobrar os impostos daqueles que são obrigados, todos somos afetados.

A conformidade, então, não surge a partir de uma relação hierarquizada, oriunda de uma vertical imposição estatal. Não é a sanção que leva à conformação. O indivíduo, pois, possui seus próprios métodos de internalização da norma, independente de confiar ou não no Estado, ainda que este não o proteja diretamente. Muito mais do que a confiança, é preciso resgatarmos a ideia de responsabilidade social e respeito pelo outro, subjacentes à ideia de comunidade.ⁱ

E, nesse contexto, a relação entre fisco e contribuinte se modifica para ser norteada também pela ideia de solidariedade.

Significa que uma relação baseada na solidariedade orienta que nos importemos não só com nossas atividades, mas, também, com as atividades que os outros desenvolvem, porque também são destinatários sociais de nossas atividades. Isso nada tem a ver com caridade, ou com voluntarismo. Tem a ver com perceber que o outro é importante para a nossa liberdade e, por essa razão, merece igual consideração e respeito.

Consequentemente, a relação da Administração Tributária com os contribuintes deve ser pautada por um ambiente de estímulo e facilitação do cumprimento das obrigações.

Porque quanto mais tempo o contribuinte destina para cumprir suas obrigações, menos livre ele é, conforme dissemos em outra oportunidade.ⁱⁱ

Mas não é só isso. A Administração Tributária deve compreender que não existe o contribuinte, mas, sim os contribuintes. Significa dizer que os contribuintes não formam um grupo único e homogêneo.

Existem contribuintes que compreendem a importância da tributação para o país e existem aqueles que não possuem essa compreensão. Existem aqueles que desejam adimplir seus impostos, mas também existem aqueles que fazem da inadimplência um grande negócio. Por isso, o tratamento aos que desejam colaborar não deve ser o mesmo dos inadimplentes habituais, inclusive quanto ao aspecto sancionatório.

Atenta a isso, ao longo dos anos a Administração Tributária modificou a forma como se relaciona com os contribuintes, tanto no âmbito administrativo, quanto no judicial.

Em âmbito federal, a Procuradoria da Fazenda Nacional e Receita Federal aproximam-se cada vez mais do contribuinte que deseja adimplir suas obrigações. Ao passo que aquele que se distancia recebe tratamento mais rigoroso, com concentração de esforços dos órgãos para desvendar estratégias fraudulentas e de sonegação fiscal.

Desde 2015, por exemplo, a Receita Federal presta auxílio ao cidadão por meio do Autoatendimento Orientado, em que o contribuinte obtém informações do seu interesse, com o auxílio de estagiários e servidores do órgão. Este serviço já cresceu 280%, desde então. Em 2018, a Receita Federal prestou mais de 216 milhões de atendimentos em suas diversas plataformas.ⁱⁱⁱ O que se tornou possível diante do grande investimento em tecnologia.

Ainda em 2018, mais de R$ 1,36 bilhão pagos em impostos por pessoas físicas decorreu da autorregularização. O próprio contribuinte verificou algum erro em sua declaração de rendimentos e a corrigiu antes de qualquer fiscalização, diante do incentivo ao cumprimento espontâneo de suas obrigações. Isso não ocorreu apenas com pessoas físicas.

Os maiores contribuintes pessoas jurídicas, também, colaboraram. Mais de R$ 27 bilhões ingressaram nos cofres públicos decorrentes da autorregularização, em virtude de dois mecanismos utilizados pela Receita Federal: A Reunião de Conformidade Tributária e o Alerta de Inconformidade. Ambos se destinam a auxiliar os maiores contribuintes com informações e orientações presenciais sobre o entendimento da Administração Tributária. Há, inclusive, uma preocupação em comunicá-los, por meio eletrônico, sobre eventual inconsistência ou divergência em suas declarações, para auxiliá-los no cumprimento de suas obrigações.

O mesmo ocorre com a Procuradoria da Fazenda Nacional, que modificou sua forma de atuar, para que pudesse concentrar esforços na diminuição de litígios e facilitação do pagamento do tributo. Mas antes é preciso fazer uma consideração.

Apenas 1% dos devedores é responsável por 62% dos débitos a serem cobrados judicialmente. Esse 1% deve mais de R$ 1,3 trilhão. Isso corresponde a 28.339 pessoas (físicas e jurídicas). Os demais devedores, equivalem a 4,5 milhões de pessoas, com dívidas somadas em mais de R$ 800 bilhões.^iv

De acordo com os últimos dados da Receita Federal existem 17,6 milhões de empresas ativas no sistema CNPJ e 201,9 milhões de CPF. Nesse cenário, mais de 30 milhões de declarações de rendimentos de pessoas físicas foram apresentadas. Essas números impressionam quando em cotejo com os apresentados pela Procuradoria da Fazenda Nacional.

É que se ouve às vezes em certos debates que o contribuinte não “gosta” de pagar imposto, como se fosse um argumento jurídico e justificativa para o inadimplemento. Muitas vezes se declara isso com base em intuicionismo, sem base empírica. Os números, pois, revelam que grande parte dos brasileiros paga suas obrigações espontaneamente. E isso não tem a ver com “gostar”, “confiar”, e demais subjetivismos, que seriam melhor estudados pela psicologia. Tem a ver com compromisso social, com respeito à coisa pública e à comunidade.

A maioria sabe que deve adimplir suas obrigações. A maioria internalizou a norma de que cumprir suas obrigações é importante para a estrutura social. Isso não significa que o sistema é perfeito, ou que os órgãos tributários não se equivocam ou que não se deve mais buscar melhorias. Ao contrário, a participação do cidadão na construção das estruturas é cada vez mais fundamental.

Mas uma minoria, contudo, ainda se vale de estratégias pouco democráticas para postergar o pagamento do tributo e lucrar com isso. E é em face desta minoria que os órgãos devem voltar sua atenção sancionatória.

A Procuradoria da Fazenda Nacional, em 2018, conseguiu recuperar aos cofres públicos aproximadamente R$ 24 bilhões com a cobrança da dívida ativa. Seu núcleo de defesa, por sua vez, evitou perdas fiscais que superam os R$ 277,1 bilhões. Isso se deve ao investimento que tem sido feito no órgão, com a estruturação de ferramentas que auxiliam a tomada de decisão pela Procuradoria.

A Procuradoria da Fazenda Nacional também implementou diversas medidas para se aproximar dos contribuintes. O “Regularize” é uma delas. Trata-se de plataforma virtual que possibilita que o contribuinte obtenha informações de seu interesse, além de permitir a revisão de dívida inscrita e a oferta antecipada de garantia.

O órgão inaugurou, também, um canal de denúncias patrimoniais, em que o contribuinte pode colaborar com a atividade de recuperação da dívida ativa prestando informações. Em acréscimo, há ainda as alterações legislativas que possibilitaram o negócio jurídico processual em âmbito tributário e a transação tributária, que permite um diálogo ainda maior.

Não se trata, portanto, de ver a tributação como um fim em si mesmo, ou buscar a arrecadação pela arrecadação. Precisamos, sim, entender que a tributação tem um fim social, se destina à realização dos objetivos constitucionais, que beneficie todos os cidadãos.

Devemos, portanto, resgatar esses três pilares: o respeito pelo outro, o respeito pela coisa pública, o respeito pela comunidade. É como nos diz Zigmum Bauman: “numa comunidade podemos contar com a boa vontade dos outros. Se tropeçarmos e cairmos, os outros nos ajudarão a ficar de pé outra vez”.^v

É por isso que estamos aqui.

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Julio Cesar Santiago – Doutor em Finanças Públicas e Tributação pela UERJ. Procurador da Fazenda Nacional. Diretor da Sociedade Brasileira de Direito Tributário. Autor do livro “Solidariedade: como legitimar a tributação?” (Ed. Lumen Juris).