Coluna do Milton Seligman

Reforma tributária

Uma jabuticaba amarga

Complexidade tributária é mal que precisa ser combatido

O Brasil diverte-se no carnaval, a sociedade aproveita o período para relaxar e os governantes bem que poderiam fazer o mesmo. Seria um breve descanso, um pequeno desligamento até voltarmos todos a enfrentar o rol de problemas que o país tem pela frente.

Um desses problemas tem a ver com as necessárias reformas econômicas para atrair investimentos que nos façam crescer com mais vigor, de modo a criar empregos e propiciar um ciclo virtuoso que permita ao Estado prestar os serviços reclamados, com justiça, pela população. Desafios dessa magnitude só podem ser enfrentados, sabemos todos, com a participação da sociedade civil organizada.

O Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial – ETCO (ETCO.org.br) é uma organização interessante. Foi criada em 2003 por empresas brasileiras, para enfrentar o que chamam de desvios concorrenciais, defender a ética e a legalidade nos negócios. O instituto é uma think tank empresarial que faz advocacy sobre temas bem específicos como defesa do mercado legal, promoção da ética tributária, redução da economia informal e combate à corrupção.

A questão do contencioso tributário brasileiro faz parte das preocupações do ETCO há bastante tempo. No ano passado, resolveram conhecer o problema com mais profundidade e comissionaram a Ernst & Young para elaborar o  estudo “Desafios do Contencioso Tributário Brasileiro“, mostrando a dimensão do problema e comparando a situação brasileira com outros países.

Alguns dos pontos do estudo são realmente impressionantes e mostram uma realidade incomum em países mais bem avaliados que o Brasil em termos de competitividade global.

Os valores envolvidos são gigantescos. Somente em relação à União, o estoque de crédito tributário contencioso, composto pelo crédito tributário da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, alcançou 3,4 trilhões de reais em 2018, valor superior à metade do PIB brasileiro. Como o problema vem de longe e o sistema estimula o aumento de autuações fiscais, desde 2013 o estoque do contencioso tributário supera o conjunto das receitas realizadas pela União.

A previsibilidade sobre as instituições de um país é um dos aspectos considerados nos processos de decisão sobre investimentos empresariais. A quantidade de disputas judiciais entre empresas e governos é um sintoma de imprevisibilidade e, neste aspecto, estamos completamente fora do quadro internacional.

Além do enorme valor envolvido, a EY utilizou dados da Receita Federal, do CARF e do CNJ para mostrar que um processo de contencioso tributário em nosso País leva em média 18 anos e 11 meses para ser concluído, isso considerando as etapas administrativas e judiciais. Que empresa pode planejar tranquilamente o seu futuro se tem que conviver mais de 18 anos com a incerteza de decisões judiciais sobre o pagamento de impostos?

O estudo da EY buscou identificar as principais causas para que o Brasil tenha esse número enorme de litígios tributários. As principais causas encontradas não surpreendem e fazem parte dos debates sobre o assunto e da cobertura especializada da imprensa. A raiz desse problema é a complexidade da legislação tributária brasileira, a elevada carga tributária e a enorme quantidade de obrigações acessórias existentes. Esses dois fatores explicam grande parte das autuações. Outras causas estão relacionadas às penalidades, à correção da dívida fiscal e, principalmente, aos programas de regularização tributária que, paradoxalmente, funcionam como um estímulo para o litígio, ao propiciar uma alternativa de baixo custo para o financiamento das empresas.

A complexidade legislativa é de tal ordem que nos últimos 40 anos tramitaram no Congresso Nacional 16 projetos de emendas constitucionais tributárias e mais de 390 mil projetos de normas legais para alterar impostos. Isso demonstra a instabilidade do sistema e nos afasta da máxima internacional que sustenta que imposto bom é imposto velho.

Nada disso ocorreu por acaso. É inegável que houve incentivo para chegarmos a esse estado de coisas. A entrada em vigor da Lei 13.464 em 2017 que instituiu o bônus de produtividade aos fiscais da Receita Federal contribuiu bastante para o incremento das autuações e das representações fiscais para fins penais.

No mesmo ano da promulgação da lei, o valor anual dos créditos lançados nos procedimentos de fiscalização da RFB aumentou 68% em comparação ao ano anterior. Já as representações fiscais para fins penais, em 2018, saltaram de 25,42% do total das autuações para 29,48%, em linha com o estímulo recebido. Os procedimentos criminais tributários, por sua vez, vêm sendo utilizados como instrumento de arrecadação, pressionando empresas idôneas a desistirem de suas defesas para evitar constrangimento a seus executivos.

O estudo também mostra que, nos últimos anos, a Receita Federal do Brasil vem aumentando o foco na fiscalização de grandes contribuintes. Para que se possa ter uma ideia, as autuações sobre esse grupo de empresas passaram de 68%, em 2016, para 82% no prazo de dois anos. O resultado é que as demonstrações financeiras de sociedades anônimas de capital aberto mostram uma alta representatividade do litígio tributário nos resultados dessas empresas, chegando ao ponto de ter empresas onde o contencioso ultrapassa o valor de mercado da companhia.

Outros países têm realidade completamente diferente da nossa.

Estados Unidos, México, Austrália e Alemanha, por exemplo, oferecem espaço para diálogo e estimulam acordos entre o fisco e as empresas durante a fase de fiscalização. Outros como Índia e Portugal criaram diferentes mecanismos como arbitragem e mediação para permitir uma rápida solução da divergência.

O Brasil experimenta a duras penas implementar uma agenda liberal na economia, buscando superar dificuldades históricas. O equilíbrio das contas públicas sempre foi um de nossos maiores desafios.

Como fazer para que todos paguem seus impostos de modo justo, de maneira simples e sob a mesma legislação? Esse é o nosso desafio.

Um problema dessa magnitude, que tem a dimensão de metade do PIB nacional, não sugere um final feliz. Se as empresas perderem parte substancial dos casos, terão sérios problemas de sobrevivência e muitas, seguramente, encerrarão suas atividades. Caso vençam, o problema é outro. A contabilidade sobre os recursos gastos no litígio e as oportunidades perdidas nesses tantos anos certamente não criarão empresários ousados e dispostos a acreditar e estimular seus pares a investir no Brasil.

Esse caso é mais um exemplo de iniquidade que precisa ser resolvida. As discussões em torno de uma reforma tributária que simplifique dramaticamente o sistema precisam prosperar rápido.

Cada vez que o Estado escolhe vencedores, campeões ou pagadores especiais de impostos, vários esquemas de privilégios e injustiças entram em cena. Nada é menos liberal do que isso.


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