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Economia

Estados estão na UTI fiscal. Qual a prescrição ideal: RRF ou PEF?

Do jeito que está é impossível fazer política pública integrada e sustentável de longo prazo

Imagem: Pixabay

A União, os estados e os municípios estão hospitalizados com graves problemas fiscais. Respiram com dificuldade, pelo canudo, e sangram por dentro. Não se pode negar, portanto, que o Plano Real, em 1994, ainda que tenha sido essencial para debelar a hiperinflação (crise monetária), não solucionou relevantes questões fiscais, mesmo com a promulgação da Lei da Responsabilidade Fiscal (LRF), a Lei Complementar no 101/2000. Há, atualmente, duas opções para os Estados saírem da UTI fiscal. Qual é a melhor?

Primeiramente, vale destacar que o diagnóstico de que a estabilização monetária de 1994 está incompleta – uma vez que uma crise fiscal pode desestabilizar a economia – tem consenso entre os pais do Plano Real (Pérsio Arida, Pedro Malan, Gustavo Franco e André Lara Resende), os ex-presidentes do Banco Central do Brasil e o atual (Henrique Meirelles, Ilan Goldfajn, Armínio Fraga e Roberto Campos Neto). Eles têm razão ao observar os fatos. Além das diversas renegociações das dívidas estatuais com a União ocorridas nos últimos 15 anos, em 2017, foi promulgada a Lei Complementar no 159, que criou o Programa do Regime de Recuperação Fiscal (RRF) e, posteriormente, em maio de 2019, foi encaminhado pelo poder executivo ao poder legislativo um novo Programa de ajuste fiscal, o chamado de Plano de Equilíbrio Fiscal (PEF).

Em outras palavras, depois de um longo período de ajuste monetário (com hiperinflação de mais de 2000% a.a. nos anos 80 e no início dos 90) e, adiante, após a recessão de 2014-2016, o Brasil atravessa uma crise fiscal não antes experimentada. A dívida bruta da União, que era de 50% do PIB em 2014, está em quase 80%, e a dívida líquida, que era de 30% do PIB, está em 55%. Situação péssima e com perspectiva de piora.

A dívida dos estados, por sua vez, ainda que expressiva comparativamente a seus orçamentos, tem decaído ao longo do tempo, indicando que as renegociações com a União foram positivas. O problema crucial, assim, é de fluxo de caixa, que não pode ser sanado com emissão de dívida ou de moeda, como à União é permitida fazer.

O curioso é que a origem da crise de todos os estados é similar: concerne à folha de servidores (ativos e inativos), às renuncias e às vinculações.

Com relação aos primeiros dois temas, muitas vezes ações populistas são tomadas em prol de minorias em detrimento à população (que é a maioria). Já com respeito ao segundo assunto, o legislativo, com medo dessas ações populistas impedirem que investimentos em áreas essenciais não sejam feitos, vincularam receitas a certos gastos. O problema é que, hoje, estes três grupos de despesas representam, muitas vezes, mais do que a própria receita. É o caso de Goiás, que tem 117% da receita do Tesouro comprometida com estes três gastos obrigatórios.

O resultado é que, aos poucos, foi sendo retirada a capacidade de investir dos estados (que é feita pelo poder executivo) e, consequentemente, de melhorar a vida do cidadão comum. O Gestor passou a administrar folha de pagamento e renúncias fiscais.

As reformas previdenciária e tributária, além de uma ampla revisão das renúncias fiscais, por isso, são imprescindíveis. Hoje as três esferas existem para “se pagarem”, não sobrando recurso para se fazer política pública. Não por menos as despesas discricionárias (que inclui investimentos) têm murchado e, no âmbito federal, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) teve que solicitar abertura de crédito. Caso não o fizesse, a União violaria a regra de ouro (que impede o endividamento para pagar despesas correntes). Ações concretas, assim, precisavam ser tomadas, nas três esferas, objetivando endereçar estas questões. Não se pode tergiversar. Há que agir.

No caso dos estados, o Lei do PEF ainda não é uma realidade e a necessidade de haver mais um plano derivou do fato de que a maioria dos estados em crise não têm concomitantemente os três pré-requisitos para se habilitarem ao RRF (artigo 3o), quais sejam: 1) ter dívida consolidada líquida maior do que a receita corrente líquida; 2) apresentar obrigações de curto prazo maiores do que a disponibilidade de caixa; e 3) constar de despesa com pessoal e serviços da dívida acima de 70%.

Mesmo quando o estado se qualifica ao RRF, há um longo percurso até a sua adesão, que é feita mediante a apresentação de um robusto Plano de Recuperação (artigo 4o da Lei de RRF). Tal robustez é traduzida pela promulgação de leis, respaldando os sete requisitos para o ingresso do Estado ao Programa (artigo 2o, inciso 1o). Até o momento, somente o Rio de Janeiro aderiu ao RRF. Minas Gerais e Rio Grande do Sul têm os três requisitos e pretendem protocolar seus Planos em breve. Goiás externou em fev/19 seu entendimento sobre o cumprimento dos três requisitos, teve negativa da STN, mas, em junho/19, obteve liminar do STF favorável à sua adesão.

Os demais estados, por não terem os três requisitos, não podem aderir ao RRF. Neste caso, a solução encontrada pela STN foi a elaboração de um outro Plano, o PEF, menos exigente que o RRF, mas que está no Congresso. De acordo com o Projeto de Lei, a sua habilitação, em vez de ser por aqueles três requisitos, será feita pelo indicador chamado CAPAG, que mede a capacidade de pagamento do Estado. Se qualificam aqueles que têm CAPAG C ou D. Atualmente, são 15 Estados nesta situação (incluindo os 4 do RRF). Uma vez habilitado, o Estado necessita cumprir com três de cinco requisitos descritos no PEF (§ 3º do artigo 2º do PLP 149/2019), aprovar leis que os sustentem, para, depois, assim como no RRF, protocolar o Plano de Recuperação.

Como “não existe almoço grátis”, uma vez que os custos de entrada no RRF são maiores do que os do PEF, os benefícios do RRF também são maiores do que os da PEF.

São duas as diferenças entre os dois Planos, a saber:

No RRF, suspende-se totalmente o pagamento mensal relativo ao serviço da dívida consolidada líquida. No PEF isso não ocorre e o Estado segue tendo que arcar com os serviços da sua dívida. No caso de Goiás, por exemplo, este valor representa, em média, R$ 210 milhões/mês, valor similar ao seu déficit da previdência. É um montante significativo no fluxo de caixa do Estado.

A segunda diferença é que a União concederá garantia (o que só faz com estados com CAPAG A ou B) para que o Estado tome emprestado no mercado um montante de recursos expressivo no RRF, enquanto no PEF este valor é reduzido e liberado em parcelas anuais. Para 2019, a STN divulgou que só haveria R$ 10 bilhões para os 15 Estados elegíveis (CAPAG C ou D).

No caso de Goiás, por exemplo, isso se traduz em poder tomar empréstimos da ordem de R$ 3 bilhões de uma vez, se aderir ao RRF, ou da ordem de R$ 600 milhões/ano, se optar pelo PEF, tendo que apresentar anualmente ajustes para a liberação de uma nova parcela anual.

Por conta dos benefícios que cada um dos Planos concede e diante da crise instalada, se o estado de fato quiser sair da UTI fiscal, ingressar no RRF é mais aconselhável, pois permite um ajuste mais célere, reduzindo o custo para a minoria privilegiada e aumentando o beneficio para a maioria.

Note, destarte, que a maior beneficiária é a população/eleitor, que, sem privilégios, terá de volta um Gestor que poderá fazer política pública e investimentos para aumentar o seu bem-estar, isto é, melhorar o seu dia a dia. Atualmente, como dito, somente 4 estados são habilitados para o ingresso ao RRF. Os demais 11, devem recorrer ao PEF, quando este existir.

O fato é que fazer ajuste fiscal não é tarefa para principiantes ou populistas. O ingresso ao RRF ou ao PEF requer maturidade de todos os poderes, que terão que cumprir importantes vedações (12 no caso do RRF, artigo 8o) para, juntos, tirarem o seu estado da UTI fiscal e darem esperança à população/eleitores. Em particular, o poder legislativo será, quiçá, o protagonista. Não só porque leis precisarão ser aprovadas para o estado poder protocolar seu Plano, mas, principalmente, porque será na casa do povo que discussões fundamentadas ocorrerão.

Ainda que o ajuste fiscal tenha como objetivo único devolver a capacidade de investimento do Estado, afetando positivamente na vida da população/eleitor com mais e melhores serviços, este conflita com interesses de determinadas corporações e/ou grupos específicos, em geral, privilegiados. Estes, mesmo sendo minoria (e sem refletir o interesse do desempregado, da dona de casa, do agricultor, do pequeno comerciante, etc.), são organizados, têm elevada capacidade de persuasão e assustam parlamentares mais inexperientes ou mais inseguros quanto ao seu verdadeiro papel no parlamento – o de representar o desejo do povo e não o de grupos articulados.

Com a economia paralisada desde 2014, com o emprego em baixa (o desemprego acima de 12% e baixa geração de vagas formais acirram a informalidade, que tem produtividade e renda menores) e com a fuga observada na força de trabalho (em média, 6 brasileiros por hora ganham autorização para morar em Portugal, um aumento de 23% vis-à-vis 2018), o Brasil está morrendo na UTI fiscal. Sem crescimento, pois, não há como aumentar as receitas de nenhum ente federativo. Com as despesas obrigatórias rígidas e que consomem todo o orçamento, por sua vez, não existe alternativa: há que ingressar em algum dos Planos. Ajustar fiscalmente é uma necessidade.

A opção entre o RRF e o PEF neste momento, porém, não existe.

Quando o PEF existir, contudo, a escolha, se houver, deve ser feita com prudência, com o objetivo único de tirar da UTI fiscal o quanto antes, para a população poder gozar de boas políticas públicas. Postergar a solução não é mais uma opção. Afinal, a população já não aguenta mais pagar caro (tributos de 33% do PIB) e ter péssimos serviços. O Brasil está engasgando em seu sangramento interno e esta situação caótica pode piorar.

Do jeito que está, portanto, é impossível fazer política pública integrada e sustentável de longo prazo, com o intuito precípuo de melhorar a vida do cidadão comum. Esse é, desta forma, o momento que os chefes de todos os poderes têm para promoverem uma revolução e serem protagonistas na condução de uma mudança singular na vida de cada eleitor. A ver quais deles entrarão na história como sendo os verdadeiros líderes do bem e heróis do fim da crise fiscal.

Como cidadã, aguardo ansiosa por ações responsáveis, pois quero ver meus filhos crescerem em um país próspero. Como secretária da economia de Goiás, espero que todos os poderes internalizem a gravidade do problema fiscal – assim como o Poder Executivo já o fez – e ajam em prol da maioria, que, silenciosa (sem gritar ou fazer piquetes), vem sofrendo enlouquecidamente.


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