Antitruste Law and Economics

Máquina pública

A democracia das minorias e o papel dos três Poderes no Brasil

Sem uma mudança radical no modelo democrático atual, o Brasil estará fadado ao fracasso

Imagem: Pixabay

Atualmente, o gestor público brasileiro, eleito por uma maioria, governa para minorias, não fazendo, assim, política pública para a maioria que o elegeu. O tema não precisaria ser urgentemente endereçado, se a maioria estivesse satisfeita com os resultados econômicos e sociais derivados da democracia brasileira. Não é o caso, pois. Como os três Poderes podem contribuir na revisão desse modelo, para que o país volte a crescer e possa distribuir melhor a sua renda?

Democracia e liberdade” é uma discussão antiga, instigante e controversa. Para Sócrates, Platão, Alexis de Tocqueville, Lord Acton, John Stuart Mill, dentre outros pensadores, a democracia é a ditadura da maioria, a tirania do governo eleito; um conceito oposto ao da liberdade individual. De fato, um regime democrático, em tese, não garante os interesses das minorias. Afinal, leis e constituições são votadas pela maioria. Montesquieu argumenta que, em uma democracia, os indivíduos devem satisfazer menos os desejos individuais e realizar os anseios de todos.

O “Estado de Direito”, portanto, é a tradução da democracia na prática, uma vez que é a situação jurídica em que todos estão submetidos às leis, às normas e às convenções/costumes sociais, determinados pela maioria. Montesquieu, crítico fervoroso à monarquia absolutista, nos idos de 1700, dentre outras contribuições, defendeu que um governo democrático republicano deve ter a separação em três Poderes. Para ele, o Poder Executivo deve administrar o território (por um monarca ou regente), o Legislativo deve elaborar leis que expressem a soberania do povo ou o desejo da maioria da população (pelo parlamento) e o Judiciário deve fiscalizar o cumprimento das leis (juízes).

Ter liberdade, diversamente à democracia, representa agir além do desejo da maioria, ou seja, além de um conjunto normativo estabelecido. É fazer acordos voluntários, com benefícios mútuos, sem precisar seguir alguma regra. Um dos problemas é que os poderes dos agentes econômicos nas negociações podem ser desbalanceados, o que limita a liberdade de uma das partes. No caso de assimetria de poder, o mais forte ganha a batalha e o resultado não é o que seria se ambos tivessem o mesmo “poder de mercado ou poder de barganha”. Neste contexto surgem dois conceitos. O primeiro é o da competição. Quanto maior ela for, melhor será para a sociedade, pois os agentes – com baixo poder de barganha – alcançam um resultado mais satisfatório em termos de alocações de recursos econômicos e bem-estar social. O segundo conceito é o de governo, instituição que pode promover maior simetria entre ditos poderes, logo, maior competição.

A democracia de Montesquieu tem suas fragilidades e inúmeros problemas práticos. Brasil não é uma exceção. Ainda assim, pode-se dizer que a democracia “é a pior forma de governo, com exceção de todas as demais” (Winston Churchill), ou mesmo, que ela “não garante o paraíso na terra, mas impede que o inferno se instale” (Leandro Karnal). O melhor, destarte, é identificar as peculiaridades de cada local e as idiossincrasias de cada cultura, para, então, endereçá-los pragmaticamente, com vias a aperfeiçoar o sistema democrático. É o que este texto se propõe.

No Brasil, há diversos incentivos perversos quando se observa o “modelo de três Poderes”. No tocante ao Poder Judiciário, não há punição sobre sentenças (monocráticas ou em colegiado) que não retratem o desejo da maioria. Haver mandatos fixos, garantindo maior alternância “da caneta” e limitando o poder da toga, poderia modificar os incentivos de algumas deliberações. No âmbito do Poder Legislativo, a população normalmente tem um conjunto restrito de informação acerca dos candidatos que os representarão no Parlamento. Os representantes eleitos, portanto, em geral não representam o interesse do povo, atomizado e desmobilizado, mas o desejo de grupos específicos (minoria), bem organizados. No limite, pode-se pensar que o Parlamento atua em prol dos interesses de poucos grupos da sociedade, o que é frustrante. Por fim, no concernente ao Poder Executivo, o gestor eleito, atualmente, é mero administrador de folha de pagamento de funcionários públicos, além de ter que lidar com a cultura do benefício fiscal. O gestor, desta forma, é obrigado a governar para minorias articuladas, que ganham mais poder quando sindicatos e associações gritam em seus nomes. Quem, porém, vocifera pelos desempregados, pelos desalentados, pela dona de casa ou pelo trabalhador com e sem carteira assinada?

Tomando emprestada a tese da economia comportamental do economista da Universidade de Chicago e prêmio Nobel Richard Thaler, pode-se argumentar (livro Misbehaving) que as pessoas, mesmo tendo um completo conjunto de informação, não fazem uma análise custo-benefício para todas as suas ações, que inclui votar. Se isso for verdade, segundo este mesmo pesquisador, o Estado pode auxiliar seus cidadãos, dando-lhe um “empurrãozinho” (livro Nudge, outra tese dele com o jurista Cass Sunstein), ajudando-os a escolher de forma menos emocional (ou irracional) seus representantes.

No meio deste ensejo, surge outra entusiasmada discussão, a da relação entre “governo e mercado”. Se para marxistas o mercado é um problema, para os libertários, o governo é que é. O meio termo, porém, defendido pelos neoliberais à la Thatcher, tem sido o caminho tomado pelas nações desenvolvidas. Quando os mercados não funcionam competitivamente, devido às falhas de mercado, intervenções do Estado, por meio de suas instituições reguladoras (como Cade, Banco Central e agências reguladoras), com o objetivo de aumentar o bem-estar social, minimizando aquelas distorções, são bem-vindas. A democracia brasileira, desde a sua redemocratização, tem se colocado neste meio termo, com maior ou menor grau entre mercado e governo. Verifica-se, porém, independente da ideologia dos governos, uma insatisfação crescente da sociedade quanto aos seus resultados econômicos e sociais, indicando que algo está errado.

Nesta contenda entre “democracia, liberdade, governo e mercado”, o Ministro da Economia Paulo Guedes tem defendido a descentralização do orçamento, com o slogan “menos Brasília e mais Brasil”. Ele não está sozinho na tese de dar maior poder e dinheiro aos estados e municípios. Raghuram Rajan – professor da Universidade de Chicago, ex-presidente do Banco Central da Índia, ex-economista chefe do FMI, liberal convicto, defensor de competição com regulação e previsor em 2005 do colapso financeiro de 2008 – tem ideia similar. Para ele, de acordo com seu mais recente livro The third pillar, a forma para “salvar” as democracias calcadas no livre mercado é focar na comunidade local, que seria o terceiro pilar da democracia – depois do Estado (primeiro pilar – o stablishment político) e dos mercados (segundo pilar – a estrutura econômica).

É tese controversa, pois dar dinheiro e poder a quem não tem responsabilidade é questionável, mas esta se fundamenta na hipótese de que, apesar das evidências empíricas de que a democracia calcada no livre mercado traz o melhor resultado econômico e social global, há resistência por parte dos perdedores deste regime. Essa oposição, portanto, deve ser vista como um alerta de que o modus operandi precisa de retificação. Um ponto de descontentamento é alertado pela economia comportamental: apesar do mundo apresentar menos pobreza, como quase todo o aumento de riqueza foi acumulado pelo grupo que corresponde ao 1% mais rico da população, enquanto o resto teve renda corregida pela inflação, há desagrado da classe média. Em outras palavras, mesmo que o pobre não tenha piorado, a inveja ou a injustiça trazem dissabor. À esta observação de Richard Thaler, acrescenta-se a situação brasileira, de que há uma “democracia das minorias” em curso.

De fato, ao ler e ver os noticiários, é possível constatar descontentamento das massas com a atuação de todos os três Poderes no Brasil. Não fosse a descrença crescente dos brasileiros, ministros do STF não estariam sofrendo ameaças de morte, institucionalizadas pelas redes sociais, parlamentares não estariam sendo xingados e gestores eleitos não estariam sendo vaiados por seus atos de improbidade administrativa, evidentes aos olhos do cidadão comum (mas não necessariamente aos do Judiciário). Soma-se ao sentimento de injustiça, a insatisfação com os resultados econômicos e sociais. A população, sem serviços adequados prestados pelo Estado e com carga tributária de 35% do PIB (elevadíssima vis-à-vis a países de renda média como o Brasil), reclama, com razão, do regime democrático brasileiro. Pior é constatar que, mesmo com expressiva tributação, boa parte dos entes da federação está em situação de calamidade financeira.

Em Goiás, a democracia funciona da seguinte maneira: 6,8 milhões de contribuintes pagam para a sobrevivência de 184 mil servidores públicos. De fato, hoje, de cada R$ 100 reais arrecadados pelo Tesouro Estadual, R$ 84,50 destina-se para o pagamento da folha dos seus servidores, que, no total (ativos e inativos), representa apenas 2,75% da população goiana. Esta dinâmica gera uma incomensurável concentração de renda. Afinal, todos pagam (inclusive os pobres e desempregados), através de impostos diretos e indiretos, para que 2,75% possam receber rotineiramente quase a totalidade dos recursos do Estado. A conclusão é que a minoria que mais recebe atenção do Estado é o servidor público, seguido do empresário, que tem benefícios fiscais.

A realidade de Goiás é a mesma dos demais 26 entes subnacionais, dos 5,5 mil municípios e da união. Em nível nacional, para demonstrar a elevada e contínua concentração da renda, enquanto a média da aposentadoria do trabalhador privado no INSS é de cerca de R$ 1,3 mil, esse valor sobe para R$ 7 mil no poder Executivo, R$ 16 mil no Legislativo e para R$ 27 mil no Judiciário. Não parece ser uma realidade justa. Neste ponto a reforma da previdência tenta contornar este aspecto concentrador. Que outras leis precisariam ser alteradas ou reinterpretadas para que essa situação pudesse ser modificada?

Mais controverso ainda na democracia brasileira é a postura de deputados pedirem impeachment de ministros do STF por seus julgamentos (sem fazer juízo de valor, vale impeachment sobre “crime de hermenêutica”?), de ministros do STF questionarem investigações do executivo (receita federal) e de Tribunais de Contas ou irem além dos seus limites de atuação ou não cumprirem com suas responsabilidades funcionais. Uma confusão institucional, ineficiente, que coloca uma âncora no crescimento do país, presta um desserviço à sociedade e é de difícil compreensão popular.

Tem algo extremamente equivocado na democracia brasileira, desta maneira, que não se refere somente à corrupção, ao sobrepreço dos serviços adquiridos pelo Estado ou ao mau uso de recursos públicos. Tem a ver com o fato da democracia brasileira operar para as minorias.

A derrocada da corrupção é um exemplo de desejo da maioria. A Lava Jato, que completou 5 anos, assim, é um logro social. Será que as decisões do STF estão na direção de facilitar o seu combate, já que é um desejo das massas? Será que o conjunto normativo existente precisa ser revisto, por manter criminosos (aos menos aos olhos da maioria) impunes? Houve algum importante representante do executivo que tenha sido preso por violar a Lei da Responsabilidade Fiscal?

A verdade é que a sociedade cética e insatisfeita suplica por uma autoanálise dos três Poderes, na esperança de que haja mudança substantiva de comportamento. Deseja-se ter verdadeiros servidores públicos republicanos, aqueles que servem à maioria e não que desta se servem. Busca-se ter um conjunto normativo que espelhe os desejos da maioria, que seja menos complexo e mais compreensível, para que a população possa se identificar e segui-lo. Almeja-se ter decisões judiciais razoáveis, que vão ao encontro do senso comum (com possíveis alterações legislativas, se necessário for, dada a evolução natural das coisas) e punições exemplares, para dissuadir a ação improba. Por fim, perquire-se gestores que atuem em prol da sociedade brasileira, que é desigual, com uma maioria pobre. Tudo isso afeta o crescimento do país e a sua distribuição de renda, mostrando que “leis e economia” (law and economics) caminham sempre de mãos dadas.

É uma democracia justa? O que sobra dos escassos recursos públicos para a maioria desarticulada? Como pode um governo realizar política pública para os menos afortunados, aqueles que não tiveram oportunidade, se não há sobra de recursos públicos? Como consegue o Estado trabalhar para a maioria, que almeja ter serviços básicos com qualidade (como transporte satisfatório, atendimento médico adequado, educação eficaz para os filhos e segurança pública para ir e vir) a preços razoáveis (sejam estes prestados pela iniciativa privada ou pelo Estado). Qual o país que se desenvolveu sem saneamento? Por que o Estado brasileiro não consegue oferecer o básico?

O status quo tem que ser corregido imediatamente, se a maioria da população quiser que o Estado invista (em capitais físico e humano) e faça política pública de qualidade. Não existe melhorar a distribuição de renda sem desenvolvimento; não existe desenvolvimento sem crescimento; não existe crescimento sem investimento; e, por fim, não existe investimento público sem recursos. É neste sentido que os três Poderes precisam atuar em prol de uma “democracia para a maioria”, com o temor de que, se não o fizerem, o país pára de vez.

No que diz respeito ao Poder Executivo, como os recursos públicos são finitos e como a sua maior parte é consumida pela folha do servidor e benefícios fiscais, há três problemas estruturais. Um dos obstáculos refere-se à previdência (folha dos inativos). Além da reforma em nível federal, com efeitos nos entes federativos, urge reformas específicas estaduais e municipais, para lidar com as idiossincrasias locais. Cabe ao Executivo, assim, propor ao Legislativo alternativas técnicas. O segundo contratempo concerne à folha dos ativos. Nesta seara, seria pertinente rever o conceito de estabilidade do servidor. A terceira adversidade diz respeito aos benefícios fiscais, que devem ter avaliações periódicas e serem fundamentados em análises “custo-benefício” para a maioria.

No referente ao Poder Legislativo, este precisa aprovar leis que auxiliem o Executivo a exercer os anseios da maioria. Se esta almeja investimentos públicos e se os recursos são escassos, o legislador não pode apoiar iniciativas que imponham mais despesas de pessoal ou ampliação de benefícios fiscais além dos existentes. Hoje, o legislador, diante da realidade fiscal, precisa apoiar incondicionalmente projetos que diminuam a folha de pagamentos (ativos e inativos), mesmo em épocas de “vacas gordas”, pois quando o ciclo econômico se torna negativo, as despesas não podem ser rígidas. Especificamente sobre a previdência, o legislativo poderia tomar como dada a poupança imposta no projeto proposto pelo executivo (p.e., no caso federal, apoiar a economia de R$ 1 trilhão em 10 anos) e fazer as mudanças que considerar necessárias na proposta.

Por fim, no concernente ao Poder Judiciário, nada adianta o juiz achar que uma canetada modificará o problema fiscal. Estados que não pagam a folha, por exemplo, não o fazem por prazer, mas porque não há recursos. Para solucionar esta situação, não adianta o juiz obrigar o executivo a pagar (pois este reconhece essa obrigação), nem mesmo sequestrar os recursos da sua conta corrente (agravando a situação fiscal, devido ao bloqueio das transferências da União). O juiz, destarte, do mesmo modo que o legislador, tem que considerar que o problema principal para a realidade fiscal concerne à folha e os benefícios fiscais e decidir de forma republicana e pragmática pela maioria (que engloba o desempregado e a dona de casa, ambos desarticulados) e não pelas minorias. Resoluções que obriguem o executivo a incorporar novos funcionários, por exemplo, é advogar pela minoria, pois o orçamento do estado é finito. Logo, ao dar mais para novos funcionários, representa que sobrará menos para os mais desafortunados. Simples assim. Não há mágica. O bolo é um só. A arte está em como reparti-lo de forma mais justa.

Em outras palavras, não há almoço grátis e, para um ganhar, outro estará perdendo. O que, infelizmente, tem ocorrido na prática é que os ganhadores são os grupos articulados e os perdedores são os cidadãos comuns, pagadores de impostos. Os 13 milhões de desempregados e os 32 milhões de desalentados, por exemplo, sem voz, fazem parte da maioria perdedora, que está exaurida.

Sem uma mudança radical no modelo democrático atual, portanto, o Brasil estará fadado ao fracasso, com extrema dificuldade para aumentar a sua reduzida produtividade, impactando diretamente na sua condição de “aumentar o tamanho do bolo”. Sem crescimento, entretanto, não há como se desenvolver e distribuir melhor a sua renda. É necessário, por isso, por parte dos integrantes dos três Poderes, que haja uma compreensão profunda e pragmática com relação ao diagnóstico da crise fiscal e que haja uma ação conjunta e coordenada para uma resolução efetiva desta realidade.

O problema fiscal, vale repetir, vai além da corrupção, dos sobrepreços dos diversos serviços comprados pelo Estado (na maioria das vezes fruto de carteis) e da má gestão dos recursos. Mesmo ajustando todos os novos contratos para preços de mercado, mesmo combatendo toda a corrupção existente e mesmo tornando mais eficiente a manutenção da máquina pública, a origem da crise fiscal é outra: o Brasil governa para uma minoria, deixando a maioria da população insatisfeita com os resultados econômicos e sociais derivados desta. Nesta vertente, os três Poderes têm um papel fundamental na transformação da democracia brasileira, que deve se balizar em garantir os direitos básicos da maioria da população, que paga caro para sustentar a máquina pública.


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