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Há um novo padrão de governabilidade no Brasil?

De que forma a liderança política do presidente influi sobre governabilidade no país?

Bolsonaro
O presidente da República Jair Bolsonaro (PSL) e o presidente da Câmara dos Deputados Rodrigo Maia (DEM) / Crédito: Cleia Viana/Câmara dos Deputados

No artigo Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy, Seymor Martin Lipset indica que estudos de casos considerados como exceções podem ser valiosos, porque fornecem elementos que permitem aprofundar a compreensão sobre fenômenos, ao revelar condições especiais que impediram que a relação usual apareça.

No meu artigo Federalism and Governability in Brazil: Oil Royalties in Dispute, disponível no Early View do periódico Bulletin of Latin American Research, mostro que a disputa federativa pelos royalties do petróleo é um desses casos.

A disputa por rendas petrolíferas no Brasil contrapôs jurisdições produtoras e não-produtoras de petróleo, e a tramitação no Legislativo apresentou um padrão de governabilidade distinto do usual. Isso porque as votações seguiram orientações regionais em contraposição às partidárias, e governadores influenciaram as bancadas parlamentares de seus estados. Esse padrão desafia as explicações sobre governabilidade no Brasil, que indicam ascendência do Executivo Federal sobre o Congresso e capacidade dos líderes partidários de imporem disciplina a suas bancadas, conforme trabalhos de Argelina Figueiredo e Fernando Limongi.

Na disputa federativa pelas rendas petrolíferas, os governadores criaram mecanismos extra institucionais para orientar congressistas dos seus estados, prefeitos influíram de forma decisiva sobre as preferências dos parlamentares, e o Executivo Federal interveio de forma extrema, com o veto sobre partes das matérias aprovadas no Parlamento.

Esse processo é singular, porque o governo federal não foi parte central da disputa, que teve como protagonistas as jurisdições produtoras de petróleo, que se contrapuseram às não produtoras. Essa configuração apresentou contexto em que os trunfos institucionais do presidente não foram utilizados para definir o resultado das disputas, enquanto os atores políticos mencionados desenvolveram ações relevantes.

Ou seja, o que se verifica é que, na ausência de ação presidencial, instituições políticas assumem novas dinâmicas, em que outros atores ganham influência sobre os resultados das políticas públicas.

No texto Como se governo o Brasil?, Vicente Palermo sintetizou o debate sobre governabilidade no país, ao organizar as teorias em tipologia com quatro enfoques, de acordo com o grau de dispersão/concentração decisória. Os dois primeiros enfoques agrupam análises do período anterior a FHC e fazem diagnóstico negativo da governabilidade.

No primeiro enfoque, essa visão negativa decorria da combinação ‘explosiva’ de sistema partidário fragmentado e federalismo, que tornam o poder demasiado atomizado. No segundo, o sistema é ingovernável, porque traços institucionais levam à paralisia na geração de políticas, em decorrência do conflito entre os poderes Federais Executivo e Legislativo. Nessas situações, o presidente reage com o uso do seu poder centralizador, que exclui outros atores. Dessa forma, o processo afeta a democracia e a representação, além de gerar revanche dos atores excluídos.

O terceiro e quarto enfoques agrupam teorias que tratam do período após a posse de FHC e mostram perspectiva bem mais positiva. O terceiro indica que a governabilidade se logra quando o presidente concentra poder e subordina outros atores, enquanto no quarto enfoque a governabilidade passa pela coordenação presidencial, que negocia com os outros atores em marco de dispersão de poder.

Quero resgatar três elementos da abordagem de Palermo. Em primeiro lugar, salta aos olhos a periodização histórica: no período anterior a 1994, o diagnóstico é negativo, enquanto após 1994, sem mudança institucional significativa, a governabilidade transforma-se substantivamente.

É certo que se pode argumentar que as mudanças operadas pelo governo FHC na relação federativa entre União e jurisdições, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, teriam modificado a natureza do federalismo brasileiro. No entanto, a crise fiscal atual dos Estados da Federação indica os limites dessa argumentação. De qualquer forma, isso sugere a existência de uma variável adicional, não identificada, que em perspectiva histórica permitiria entender as mudanças.

Em segundo lugar, essas interpretações se apoiam em características institucionais do sistema político brasileiro para explicar os resultados da governabilidade, o que enfatiza estrutura em detrimento de ação política. Nesse sentido, o foco sobre regras formais negligencia a análise do processo político, em que atores são livres se para movimentar entre instituições e interesses de maior importância.

Em terceiro lugar, as instituições centrífugas – multipartidarismo e federalismo – mantêm-se durante todo o período democrático pós-1988, enquanto no período de maior governabilidade há maior concentração de poder do presidente, que atua como influência centrípeta.

Dessa forma, me pergunto em que medida não é a capacidade de domínio político do presidente, originada não nas regras institucionais, mas sim em sua popularidade, o fator que garantiu a governabilidade do Brasil após 1994?

Isso ganha relevância, porque a partir de junho de 2013, com as manifestações populares que tomaram o país, observa-se mudança na capacidade do Executivo Federal em impor suas preferências ao Congresso, cuja maior evidência é o impeachment da presidente Dilma Rousseff.

De forma geral, esse padrão parece ter se aproximado do que vinha antes de 1994 e aponta a necessidade de maior compreensão sobre suas determinantes.

No caso dos royalties do petróleo, não houve necessidade de que o presidente usasse seus trunfos para impor preferências, o que difere de um contexto em que um presidente com baixa popularidade não pode intervir dessa forma. Com isso, pode-se questionar se a compreensão atual de governabilidade não seria um caso especial que se caracteriza pela liderança plebiscitária do presidente e não pela capacidade institucional do chefe do Executivo e dos líderes partidários.

Um retorno aos clássicos pode oferecer elementos para essa questão: o modelo de democracia de Max Weber atribui papel central à liderança plebiscitária na governabilidade. Em específico, no livro Governo e Parlamento na Alemanha Reordenada, a crítica ao poder burocrático e a prescrição de uma Democracia-Liberal sustentam-se nessa liderança plebiscitária forte, capaz de conduzir o país e mobilizar as massas para a governabilidade (Weber, 1918).

Dessa forma, o que se propõe é uma nova agenda de pesquisa que investigue de que forma a liderança política do presidente influi sobre governabilidade no Brasil e, em consequência, sobre as perspectivas de evolução da democracia.


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