Fernando Henrique Médici

Vez ou outra surgem no âmbito da Justiça do Trabalho questões controversas sobre a política salarial estabelecida por estados e municípios para os seus empregados públicos, relativamente aos limites constitucionais impostos às normas estaduais e municipais que regulam a remuneração e a carreira destes agentes estatais.
Este singelo ensaio tem por finalidade discutir, em curtas linhas, a correção ou não da jurisprudência sedimentada da Justiça Laboral, mormente do Tribunal Superior do Trabalho, sobre este tema, em particular sobre a validade dos chamados Planos de Cargos, Carreiras e Salários (PCCS), quando encarados em face da Constituição Federal e da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Poder_materias"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>Da leitura do texto originário da Constituição Federal de 1988, percebe-se que o poder constituinte consagrou inicialmente a figura jurídica do regime jurídico único (art. 39, caput), de modo a permitir que a União, os estados e os municípios escolhessem, cada um, a melhor modalidade de vínculo funcional para os seus servidores.
Seriam elegíveis o regime de cargo, cujos direitos e deveres do agente estatal encontram-se previstos em estatuto próprio, ou o regime de emprego público, cuja normatização é feita pelas regras comuns da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), com as derrogações do direito público<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. Diga-se que a União, já nos primórdios da atual ordem constitucional, elegeu o regime estatutário como padrão para os seus servidores (Lei Federal nº 8.112/1990).
Muito embora o texto tenha sido alterado pela Emenda Constitucional nº 19/1998, de modo a se retirar a obrigatoriedade de instituição de regime jurídico único, seus efeitos ainda permanecem suspensos por medida cautelar deferida nos autos da ADI nº 2.135. Reconhece-se, ainda, a validade da convivência de ambos os regimes funcionais em um mesmo ente político, dadas circunstâncias excepcionais, como no caso do estado de São Paulo, que não instituiu ainda regime jurídico unificado para os agentes da administração direta e autárquica (ADI nº 5.615)<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
Em não havendo grandes conflitos quanto à aplicação das legislações estaduais e municipais que regulam as relações jurídico-administrativas dos servidores titulares de cargo efetivo, remanesce não pacificada a controvérsia sobre os limites das normas produzidas pelos entes políticos que regulam os direitos e deveres dos denominados empregados públicos, em especial sobre as disposições de cunho remuneratório.
A posição prevalecente no âmbito da Justiça do Trabalho, em especial da sua Corte Superior, é que compete à União legislar privativamente sobre direito do trabalho (art. 22, I, da CF/88), de modo que a lei federal (CLT) consagra com exclusividade (ou quase exclusividade) os direitos e deveres dos empregados sujeitos à relação contratual.
Neste particular, as normas locais que disponham sobre os contratos dos empregados públicos devem sujeição à legislação federal, equiparando-se, para este fim, a regulamento de empresa privada (vide acordos proferidos no IRR 21703-30.2014.5.04.0011, RR 10969-07.2019.5.15.0086, entre outros).
Respeitado este posicionamento, tem-se que não traduz a melhor leitura do texto constitucional, uma vez que viola o princípio da unidade da Constituição e desconsidera a concessão de atribuição legislativa também aos entes locais e regionais para a edição de normas que regulem aspectos funcionais dos seus empregados públicos, particularmente no campo remuneratório.
A definição dos contornos da remuneração dos servidores e empregados públicos, por determinação da Carta Política, encontra guarida no campo da legalidade estrita. Esta interpretação tem suporte, em especial, na redação do art. 37, X, da Constituição, que deu azo à edição pelo STF de enunciados sumulares que vedam a concessão de vantagens salariais sem lastro normativo originário (Súmula nº 339 e Súmula Vinculante nº 37). Na mesma direção, a Carta Magna previu a possibilidade de organização dos cargos e empregos públicos sob a forma de planos de carreira (art. 39, caput e § 1º).
Por certo, a instituição dos chamados Planos de Cargos, Carreira e Salários (PCCS) dos empregados públicos estaduais e municipais é de competência legislativa do respectivo ente federado, por força do princípio federativo (arts. 1º, 18 e 60, § 4º, I, da CF/88) e das disposições constitucionais que lhe conferem densidade, inclusive no campo da criação normativa (arts. 25; 29; 39, caput e § 1º; 61, § 1º, II, a – por simetria).
<blockquote class="jota-article__eye">Não obstante estas disposições constitucionais, parcela das disposições constantes destes PCCS têm sido alvo de invalidação por parte da Justiça do Trabalho.</blockquote>
Situação peculiar se verifica, por exemplo, na deslegitimação do modelo meritocrático de ascensão, estabelecido em alguns destes planos de carreira, de modo a incluir forçosamente o critério de antiguidade, ao lado do critério de merecimento, como fator de progressão funcional.
Julgados advindos do Tribunal Superior do Trabalho, com base na redação do art. 461, §§ 2º e 3º, da CLT, anterior à edição da reforma trabalhista de 2017 (Lei Federal nº 13.467/2017), equiparam a legislação estadual e municipal de instituição do PCCS a meros regulamentos empresariais, invalidando as suas disposições<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
Pode-se verificar que a adoção de tal tese jurídica, data vênia, apresenta, ao menos, três vícios notórios: a) a desconsideração da competência legislativa dos entes federados para instituir os PCCS dos seus empregados públicos, inexistindo vício formal de constitucionalidade neste ponto; b) necessidade de cotejamento das normas estaduais e municipais diretamente com a Constituição Federal, sob o ponto de vista material, notadamente o art. 7º e seus incisos (art. 97 da CF/88 e Súmula Vinculante nº 10); c) inviabilidade de controle transverso/indireto de constitucionalidade com fundamento exclusivo nas disposições da CLT.
A fuga deste roteiro representaria a inversão da pirâmide normativa, colocando a CLT acima da Constituição Federal, bem como permitiria a adoção de teses jurisprudenciais não convencionais, como a invalidação de leis locais (PCCS) por leis federais de equivalente envergadura.
No caso acima narrado das progressões funcionais, a invalidade das legislações locais somente teria sido “saneada” com a alteração da CLT pela Lei Federal nº 13.467/2017, que, ao modificar a redação do art. 461, § 3º, trouxe a possibilidade de adoção alternativa de critérios (No caso do § 2o deste artigo, as promoções poderão ser feitas por merecimento e por antiguidade, ou por apenas um destes critérios, dentro de cada categoria profissional), situação que, por óbvio, não se coaduna com a nossa ordem constitucional.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. São Paulo: Malheiros Editores, 2014, p. 258/259.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Houve aparente alteração do entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre a necessária conexão entre o regime jurídico único e o modelo funcional estatutário, consagrado no acórdão de julgamento da medida cautelar na ADI nº 2.135, a se verificar em parte da ementa do aresto de julgamento da ADI nº 5.615 (“Compete a cada Ente federativo estipular, por meio de lei em sentido estrito, o regime jurídico de seus servidores, escolhendo entre o regime estatutário ou o regime celetista, sendo que a Constituição Federal não excluiu a possibilidade de ser adotado o regime de emprego público (celetista) para as autarquias”).
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> "(...) II - RECURSO DE REVISTA. RECLAMANTE. LEI Nº 13.467/2017 TRANSCENDÊNCIA DIFERENÇAS SALARIAIS. PLANO DE CARREIRA, CARGOS E SALÁRIOS. INOBSERVÂNCIA DO CRITÉRIO DE ALTERNÂNCIA ENTRE ANTIGUIDADE E MERECIMENTO. (...) 2 - A tese adotada no acórdão recorrido foi a de que o Plano de Carreira, Cargos e Salários do reclamado - criado por meio da Lei Complementar Estadual nº 1.080/2008, com as alterações trazidas pela Lei Complementar Estadual nº 1.157/2011 - instituiu progressão funcional por merecimento, mas não previu a alternância por antiguidade, inexistindo o direito postulado pelo reclamante a diferenças salariais decorrentes de promoções por antiguidade não concedidas, pois " não cabe ao intérprete criar hipótese de incidência de progressão ". 3 - Contudo, esta Corte Superior - em casos análogos ao presente envolvendo a FUNDAÇÃO CASA/SP - tem reiteradamente adotado o entendimento de que a instituição de plano de cargos e salários que não prevê a observância dos critérios de promoções por mérito e antiguidade, de forma alternada, viola o artigo 461, §§ 2º e 3º, da CLT (redação anterior à Lei nº 13.467/2017), segundo os quais, em se tratando de empregador com pessoal organizado em quadro de carreira, as promoções deverão obedecer aos critérios de antiguidade e merecimento, e deverão ser feitas alternadamente por merecimento e antiguidade, dentro de cada categoria profissional. Julgados citados. 4 - Recurso de revista de que se conhece e a que se dá provimento" (RRAg-10134-54.2019.5.15.0042, 6ª Turma, relatora ministra Katia Magalhaes Arruda, DEJT 16/04/2021).

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JOTA

(In)validade do controle indireto de constitucionalidade feito à luz da Consolidação das Leis do Trabalho

Os planos de cargos, carreira e salários dos empregados públicos

(In)validade do controle indireto de constitucionalidade feito à luz da Consolidação das Leis do Trabalho