Balanço de dez anos da repercussão geral

  • Luís Roberto Barroso
  • Frederico Montedonio Rego

Introdução

Números da repercussão geral

Uma década é um marco oportuno para fazer balanços, tanto na vida das pessoas quanto na das instituições, para que o futuro se beneficie do passado. As ideias sumariamente defendidas no presente texto, voltadas ao STF e ao instituto da repercussão geral, são desenvolvidas com maior extensão em artigo acadêmico conjunto dos autores[1], e, com ainda mais profundidade, na dissertação de mestrado do segundo autor, orientada pelo primeiro[2].

A repercussão geral completou uma década de funcionamento em 2017. Criada pela EC nº 45/2004 e inicialmente disciplinada pela Lei nº 11.418/2006, a sistemática só foi efetivamente implementada com a Emenda Regimental nº 21/2007, do STF. Celebrada à época como uma “novidade [que] servirá para restaurar o caráter paradigmático das decisões do STF, à medida que possibilitará que essa Corte examine apenas as grandes questões do país discutidas no Poder Judiciário”[3], esse prognóstico, entretanto, ainda não se confirmou.

Segundo dados constantes do sítio do STF[4], somente em 2017 a Corte proferiu 126.530 decisões. Foram recebidos 103.506 processos novos durante o ano de 2017 e baixados 115.395 no mesmo período. Em 31.12.2016, o acervo era de 57.175 processos; em 05.01.2018, é de 45.511. Esses números podem parecer positivos, indicando uma grande produtividade da Corte e uma tendência de redução do acervo processual. No entanto, a realidade no Brasil é que todos nos acostumamos a números absolutamente incompatíveis com uma produção jurisdicional de qualidade, especialmente por parte da Suprema Corte.

Apenas a título de comparação, a Suprema Corte dos EUA recebe de 7.000 a 8.000 casos novos por ano, dos quais apenas 80 terão sustentações orais ouvidas e serão decididos pelo órgão plenário do tribunal[5]. Na Alemanha, o Tribunal Federal Constitucional recebe cerca de 6.000 novos casos por ano – o que é considerado uma “alta carga de trabalho” –, dos quais se entende que aproximadamente 99% não possuem “significação constitucional fundamental”[6]: restariam, portanto, cerca de 60 casos mais importantes. Além dessas discrepâncias, os números do Supremo Tribunal Federal estão voltando a níveis próximos aos verificados antes do início do funcionamento da sistemática da repercussão geral. Veja-se[7]:

Ano Novos processos protocolados no STF Número de julgamentos (monocráticos + colegiados)
2017 103.650 118.524
2016 89.971 109.174
2015 93.503 109.193
2014 79.943 107.964
2013 72.072 85.000
2012 72.148 84.039
2011 64.018 93.712
2010 71.670 98.529
2009 84.369 89.355
2008 100.781 104.237
2007 119.324 159.522
2006 127.535 110.284

 

Ainda quanto à repercussão geral, estes são os números atualizados até 05.01.2018[8]:

  • 974 questões foram afetadas ao regime de repercussão geral;
  • em 317 temas ela foi negada, significando que recursos versando aquelas matérias não subirão mais;
  • das 657 questões remanescentes, 359 haviam sido julgadas;
  • 298 ainda estavam pendentes[9]; e
  • a média de julgamento ao longo do período foi de aproximadamente 34 temas com repercussão geral por ano (359 em dez anos e meio).

Veja-se, então: mantida esta média, o Tribunal demoraria mais de oito anos para exaurir um estoque de 298 temas, e isso apenas se nenhum novo caso tiver repercussão geral reconhecida. Além disso, criou-se um novo problema: há no mínimo 1,4 milhão de processos sobrestados nas instâncias de origem aguardando as decisões a serem tomadas pelo STF nos cerca de 300 feitos pendentes afetados ao regime da repercussão geral[10], casos esses que, na sistemática anterior à criação do filtro, estariam tramitando. Considerando que as decisões tomadas em regime de repercussão geral até 22.05.2017 haviam solucionado “apenas” 400.625 processos nas instâncias de origem[11], o saldo é bastante negativo: há ao menos três processos sobrestados para cada um resolvido por julgamento de mérito de repercussão geral.

Como se nota, a repercussão geral é um filtro de relevância que não tem impedido a chegada de 100 mil casos por ano ao STF, nem desobrigado a Corte de proferir aproximadamente o mesmo número de decisões no mesmo intervalo. O alívio de processos verificado até 2011 foi temporário e ilusório: a diminuição dos feitos remetidos ao STF não significa que eles tenham deixado de existir, mas apenas que continuam aguardando julgamento em algum escaninho, ainda que virtual, longe da Praça dos Três Poderes. É inegável, portanto, que a sistemática, tal como praticada até hoje, fracassou.

 

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[1] Como salvar o sistema de repercussão geral: transparência, eficiência e realismo na escolha do que o Supremo Tribunal Federal vai julgar. Revista Brasileira de Políticas Públicas, Brasília, v. 7, n. 3, dez.2017, p. 695-713. Disponível em <https://www.publicacoes.uniceub.br/RBPP/article/view/4824/3615>. Acesso em: 6 fev.2018.

[2] REGO, Frederico Montedonio. Os efeitos das decisões negativas de repercussão geral: uma releitura do direito vigente. Dissertação de mestrado (UniCEUB), Brasília, 2017, 245 p. No prelo. O trabalho defende ainda outras ideias, aqui não desenvolvidas em razão dos limites deste artigo.

[3] Trecho do relatório final da Comissão Mista de Reforma do Judiciário. Disponível em: <http://legis.senado.leg.br/diarios/BuscaDiario?datDiario=21/01/2006&tipDiario=1>. Acesso em: 25 mai.2017.

[4] Disponíveis em: <portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=acervoatual> e <portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=decisoesgeral>. Acessos em: 29 dez.2017 e 5 jan.2018.

[5] V.: <https://www.supremecourt.gov/about/justicecaseload.aspx>. Acesso em: 5 jan.2018.

[6] V.: <http://www.bundesverfassungsgericht.de/EN/Das-Gericht/Gericht-und-Verfassungsorgan/gericht-und-verfassungsorgan_node.html>. Acesso em: 6 jan.2018.

[7] V.: <portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=movimentoProcessual>. Acesso em: 5 jan.2018.

[8] Dados disponíveis em: <portal.stf.jus.br/repercussaogeral/>. Acesso em: 5 jan.2018.

[9] O relatório mostra 302 temas pendentes, mas, em verdade, 4 deles ainda aguardam o término do prazo para votação no Plenário Virtual quanto ao reconhecimento ou não da repercussão geral.

[10] O número exato, em 05.01.2018, é de 1.425.177 processos sobrestados. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=sobrestadosrg>. Acesso em: 5 jan. 2018.

[11] V.: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=impactorg>. Acesso em: 5 jan.2018.

 

Três causas para o fracasso da repercussão geral

“Filtro oculto”, teses jurídicas abstratas e quorum de 2/3

Há pelo menos três causas básicas desse fracasso: (a) a adoção da prática do “filtro oculto” pelo STF; (b) a incidência da negativa de repercussão geral apenas sobre teses jurídicas abstratas; e (c) a má compreensão da finalidade do quorum de 2/3 dos Ministros do STF para negar repercussão geral. Segue um breve comentário sobre cada uma dessas ideias.

                                    Em primeiro lugar, a repercussão geral é um filtro de relevância só utilizado de forma expressa em última hipótese, “[q]uando não for caso de inadmissibilidade do recurso por outra razão” (RI/STF, art. 323). Basta lembrar que o Tribunal afetou à repercussão geral 974 temas de 2007 até hoje, enquanto proferiu mais de um milhão de decisões no mesmo período[1]. O Tribunal, assim, não prioriza a análise da relevância das discussões que lhe chegam via recursos extraordinários, mas sim a aplicação de óbices formais. No entanto, não é difícil demonstrar que se trata, em última análise, de um juízo de relevância exercido de forma oculta. Há numerosos exemplos de controvérsias que passam anos sendo enquadradas pelo STF como meramente fáticas ou infraconstitucionais; no entanto, subitamente, quando a Corte passa a entender que o mesmo tema é de algum modo relevante, a matéria começa a ser reputada como constitucional, vindo o recurso a ser provido e a decisão recorrida revista[2].

Esse modo de trabalho gera uma série de efeitos colaterais, a começar pela inflação desordenada de julgamentos, potencializando o risco de decisões contraditórias e tornando virtualmente impossível o adequado conhecimento da jurisprudência da Corte. Além disso, a utilização de óbices formais de admissibilidade demanda um tempo de análise processual muito superior ao que exigiria um filtro inicial assumidamente baseado na relevância. Quanto maior a demora para tornar definitiva uma conclusão desfavorável, maior o incentivo para recorrer. Isso retroalimenta a litigiosidade, frustrando o esforço de produtividade do Tribunal.

                                    Em segundo lugar, ao deparar-se com um recurso extraordinário que discuta uma questão considerada pouco relevante, o STF não se tem limitado a “recusá-lo” por falta de repercussão geral. Nos pouquíssimos casos em que o filtro foi expressamente aplicado, o modus operandi da Corte consistiu em extrair do caso concreto a questão em tese debatida, fazer um juízo sobre a sua relevância in abstracto e projetar os efeitos desse juízo a todos os processos no País que discutam tal questão. Como resultado, o filtro só tem incidido sobre “blocos” de processos, o que o torna incapaz de conter a demanda para o STF.

Basta lembrar que o Judiciário terminou 2016 com quase 80 milhões de processos pendentes[3]. Todos, teoricamente, podem chegar ao STF. Quantas teses são discutidas em 80 milhões de processos? Quantas teriam de ser classificadas e ter repercussão geral negada para reduzir a demanda sobre a Corte? Quantos blocos temáticos seriam necessários para agrupar 80 milhões de processos? Em dez anos, o STF não afetou nem 1.000 teses, das quais 298 estão pendentes, sobrestando sine die de cerca de 1,5 milhão de processos. Atualmente, portanto, a repercussão geral é como um filtro com uma trama dilatada, capaz de conter somente pedras muito grandes (“blocos” de processos), enquanto a areia fina (processos não agrupados em “blocos”) escoa incessantemente, deixando a Corte cada vez mais soterrada.

                                    Em terceiro lugar, há uma compreensão inadequada da finalidade do elevadíssimo quorum de dois terços para negar repercussão geral (CF, art. 102, § 3º). Afirmar que sua razão de ser é evitar a “acumulação de poderes na figura do relator”[4] não é suficiente, pois para isso bastaria exigir maioria simples de um órgão fracionário. Por outro lado, dizer que se trata de uma forma de compensar o caráter indeterminado da repercussão geral[5] é correto, mas incompleto. Isso porque faz parte da rotina judiciária – especialmente a de um tribunal constitucional – aplicar normas com alto grau de vagueza e indeterminação, como dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, III), intimidade (CF, art. 5º, X), moralidade (CF, art. 37, caput) etc. Estar diante de um conceito indeterminado não explica, por si só, a razão do quorum qualificado: do contrário, haveria quorums reforçados em todos os casos que envolvessem conceitos indeterminados. Por outro lado, não é razoável concluir que uma deliberação com quorum tão qualificado seja igual a todas as outras, isto é, sujeita aos mesmos requisitos de quaisquer decisões que já podiam ser tomadas monocraticamente antes da EC nº 45.

A explicação mais coerente com a natureza do instrumento é a de que o quorum constitui um contrapeso destinado a compensar a impraticabilidade de uma motivação analítica das decisões negativas em larga escala. Se a repercussão geral obrigasse a Corte a elaborar uma decisão analiticamente motivada com as razões pelas quais entende que determinada controvérsia é despida de “questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo”, o instituto não justificaria sua existência. A Corte seria consumida por análises econômicas, políticas, sociais e jurídicas, quase todas para afirmar o pouco impacto das controvérsias que lhe são submetidas para além das partes do processo. Seria mais fácil resolver o mérito de todos os casos, em vez de empreender, na análise prévia de sua admissibilidade, um debate exaustivo sobre a sua relevância. Não é esse, evidentemente, o fim para o qual se concebeu o instituto.

Se a repercussão geral mostra-se uma noção vaga, e se não é possível um debate exaustivo sobre o requisito em dezenas de milhares de decisões, o constituinte considerou seguro afirmar a pouca relevância de uma controvérsia se dois terços dos ministros concordassem a respeito. Trata-se de fórmula claramente inspirada nas experiências dos EUA e da Alemanha, onde o quorum, tão ou mais qualificado, compensa a indeterminação das fórmulas dos filtros de relevância e a falta de motivação das decisões negativas. Daí se nota que o quorum nada tem a ver com uma presunção de existência de repercussão geral ou com uma excepcionalidade da inadmissão do recurso extraordinário, que, como o próprio nome indica, é de natureza excepcional. Sustentar o contrário significa esquecer que a repercussão geral surgiu para limitar e racionalizar o acesso ao STF, e não para ampliá-lo ainda mais.

 

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[1] Trata-se da ordem de grandeza da soma do número de decisões constantes da tabela acima.

[2] Para uma análise de vários desses exemplos (RE 614.406, Rel. Min. Ellen Gracie; RE 638.115, Rel. Min. Gilmar Mendes; ARE 909.437, Rel. Min. Luís Roberto Barroso; RE 590.415, Rel. Min. Menezes Direito), v. REGO, Frederico Montedonio. Os efeitos das decisões negativas de repercussão geral: uma releitura do direito vigente. Dissertação de mestrado (UniCEUB), Brasília, 2017, p. 64-79.

[3] O número é de 79,7 milhões de processos (BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Justiça em Números 2017: ano-base 2016. Brasília: Conselho Nacional de Justiça, 2017, p. 65. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/files/conteudo/arquivo/2017/09/904f097f215cf19a2838166729516b79.pdf>. Acesso em: 7 set.2017).

[4] TAVARES, André Ramos. “A repercussão geral no recurso extraordinário”. In: TAVARES, André Ramos. LENZA, Pedro. ALARCÓN, Pietro de Jesús. Reforma do Judiciário: analisada e comentada. São Paulo: Método, 2005, p. 218.

[5] DANTAS, Bruno. Repercussão geral. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 233.

Três propostas para resgatar a repercussão geral

Solução do problema?

Para solucionar o problema, propõem-se três medidas básicas, que podem ser implementadas sem qualquer alteração constitucional ou legal: (a) priorizar o juízo acerca da repercussão geral em relação aos demais requisitos de admissibilidade; (b) modular os efeitos e a motivação das decisões negativas de repercussão geral, de modo que elas não alcancem sempre e necessariamente todos os processos que tratem de um tema, mas possam restringir-se ao caso concreto; e (c) computar sempre a omissão de um Ministro no Plenário Virtual como voto convergente com o do relator. Abaixo, um breve detalhamento das propostas.

                                    Quanto à primeira proposta, o CPC/2015 ajuda a tornar a relevância o critério preferencial, tirando o suporte da jurisprudência defensiva ao dispor que o STF e o STJ poderão “desconsiderar vício formal de recurso tempestivo ou determinar sua correção, desde que não o repute grave” (art. 1.029, § 3º). Assim, o filtro da repercussão geral deve ser o primeiro a ser aplicado, não o último. Do contrário, o Tribunal passará a maior parte do tempo consumido pela análise de casos que provavelmente não sobreviveriam a um juízo assumido de relevância – casos que, por isso mesmo, não podem ser considerados relevantes.

A segunda proposta parte da premissa de que a Constituição não prevê uma expansão automática dos efeitos da decisão de ausência de repercussão geral para todos os processos que discutam uma mesma questão jurídica. Diversamente, o art. 102, § 3º, da Constituição preceitua que o requisito se refere à “admissão do recurso” (no singular), podendo a Corte “recusá-lo” (também no singular), por manifestação de dois terços dos seus membros. Vale dizer, a Constituição não prevê que a decisão negativa de repercussão geral se aplica sempre a todos os recursos (no plural) sobre uma mesma questão.

A lei previu essa expansão de eficácia (CPC, arts. 1.035, § 8º, e 1.039, parágrafo único), como uma forma de resolver demandas repetitivas com uma única decisão, o que pode ser útil. No entanto, tal expansão de eficácia não é automática ou obrigatória. Em verdade, se a decisão de ausência de repercussão geral, por definição, refere-se a discussões que não “ultrapass[a]m os interesses subjetivos do processo” (CPC/2015, art. 1.035, § 1º), é de se esperar que normalmente tal decisão tenha seus efeitos limitados ao caso dos autos em que proferida. Essa possibilidade de modulação ou limitação dos efeitos da decisão negativa de repercussão geral decorre até mesmo da lógica segundo a qual “quem pode o mais, pode o menos”: se o STF pode, com uma única decisão tomada por dois terços dos seus membros, produzir o efeito de inadmitir todos os recursos extraordinários presentes e futuros que tramitem no território nacional sobre uma determinada questão jurídica, com maior razão o mesmo quorum pode inadmitir apenas um único recurso extraordinário – o do caso concreto.

Daí porque, à luz do direito brasileiro vigente, as decisões negativas de repercussão geral podem operar não só como um instrumento de resolução de demandas repetitivas, mas também como um instrumento de seleção qualitativa de recursos extraordinários. Este é o modelo típico de operação dos filtros de relevância no mundo: decisões negativas com efeitos restritos ao caso concreto, isto é, que inadmitem apenas o recurso em questão (CF, art. 102, § 3º), sem gerar precedentes. Esse tipo de decisão, por seus efeitos limitados e pelo elevado quorum exigido, não exige motivação analítica, sendo suficiente, e.g., a referência à base normativa que a autoriza. Não fazer isso é reduzir a repercussão geral a um instrumento de resolução de demandas repetitivas, de feição tímida e pouco eficaz, como tem sido até agora a prática do Tribunal. Nada mais distante dos fins para os quais foi concebido o instituto.

A terceira proposta consiste em defender que eventual silêncio de um Ministro no Plenário Virtual não pode ser computado como voto divergente do relator. Considerando que o quorum qualificado não traduz uma presunção de repercussão geral, se o relator manifesta-se pela inexistência de questões relevantes a serem decididas pelo STF, deve ser aplicada a regra geral dos julgamentos nos tribunais: o silêncio dos vogais significa concordância integral com o voto do relator. Computar o silêncio como divergência significa afetar matérias de relevância duvidosa: em sete anos, 25 temas foram afetados com a abstenção de cinco ministros[1], aumentando o estoque de temas pendentes e de processos sobrestados. Assim, há necessidade de alteração dos §§ 1º e 2º do art. 324 do RI/STF.

 

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[1] MEDINA, Damares. A repercussão geral no Supremo Tribunal Federal. São Paulo: Saraiva, 2016, e-book, p. 71-73.

Conclusão

É insustentável que o Tribunal permaneça na situação atual

Para concluir este texto, deve-se dizer que uma das principais causas de demora no aperfeiçoamento das instituições é a incapacidade de formular um bom diagnóstico dos seus problemas e tomar as decisões necessárias para superá-los. As providências aqui sugeridas buscam resgatar a repercussão geral, contribuindo para (i) abreviar a tramitação dos processos, (ii) evitar o dispêndio de tempo e recursos humanos com processos que não terão o seu mérito apreciado e (iii) aproximar o STF do modelo das principais cortes constitucionais do mundo.

Evidentemente, é possível divergir das ideias defendidas e propor soluções diversas. No entanto, é insustentável que o Tribunal permaneça na situação atual, decidindo casos demais com celeridade de menos, e, pior, atravancando todas as demais instâncias com sobrestamentos excessivos. Não há razão para que esse quadro permaneça, pois o direito em vigor já oferece instrumentos adequados. Decidir menos casos com alto grau de importância, maior qualidade e mais rapidez é a principal contribuição que o STF pode dar ao País.

 

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