Mariana Corrêa de Andrade Pinho

Weider Tavares Pereira

Estima-se que o déficit primário do governo federal em 2018 chegue a 141 bilhões de reais, o equivalente a 1,9% do PIB. Esse resultado já reflete uma melhora em relação a 2017, mas ainda é fruto de um desajuste fiscal que tem origem na histórica expansão da despesa sem o correspondente incremento das fontes de financiamento, especialmente em anos de baixo crescimento econômico.
Dado o desequilíbrio das contas públicas, o governo tem à disposição três soluções financeiras tradicionais. A primeira delas, extremamente impopular, é a redução da despesa. No entanto, a liberdade do legislador ordinário nessa seara tem se mostrado bastante limitada, pois a Constituição engessa determinadas classes de despesas (serviço da dívida, pagamento de pessoal e encargos sociais, saúde e educação, etc.), blindando-as das discussões parlamentares<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> e da possibilidade de remanejamentos estratégicos, de modo a restar pouco espaço para cortes efetivos.
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Mesmo assim, no auge da crise política vivida no último biênio, o Presidente Michel Temer conseguiu aprovar no Congresso Nacional a Emenda Constitucional n.º 95/2017, a PEC do teto de gastos, que limitou sensivelmente o gasto com saúde e educação. O custo político desta decisão foi altíssimo, e renderá ao atual presidente o pior índice de rejeição da história do Brasil: cerca de 80% dos brasileiros desaprovam o governo<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
A segunda solução consiste no aumento de receita, primordialmente decorrente do aumento de tributos, mas essa parece estar distante dos horizontes políticos do governo recém-eleito, e é considerada ainda mais impopular que a primeira. Ainda é possível lançar mão de parcelamentos especiais, conhecidos como REFIS, os quais têm a vantagem de incrementar a arrecadação no primeiro momento, mas importam em desvantajosa renúncia fiscal e num estrangulamento orçamentário no momento subsequente, quando os descontos começam a incidir.
A última solução perpassaria por mais endividamento, com o compromisso de vinculação à realização de investimentos que permitam a retomada do crescimento. Entretanto, a história demonstra que o endividamento tem servido aos interesses da política monetária, ao passo em que o orçamento de investimento decresce ano a ano. Segundo o FMI, a expectativa é que o endividamento público, hoje já próximo a 80% do PIB, atinja a totalidade do PIB até 2023<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
Mas é justamente na crise que se abrem espaços para construção, ou melhor, reconstrução de estratégias de equalização das contas públicas. Mesmo com o orçamento reduzido, a estrutura burocrática da administração pública precisará se reinventar para fazer mais com menos, sob pena de por em dúvida a sua própria existência. Em relação à Administração Tributária o reclame por eficiência é ainda mais forte, já que o seu bom desempenho possibilita a manutenção das demais estruturas administrativas. Para essa última, a alocação eficiente de recursos deve somar-se à capacidade de arrecadar de maneira eficiente.
Humberto Ávila descreve o princípio jurídico da eficiência como a implicação da própria atribuição de fins à administração pública<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.  Por sua vez, Ives Gandra da Silva Martins afirma que “um sistema tributário é eficiente quando possui mecanismos e instrumentos legais capazes de gerar desenvolvimento e justiça social, sendo a arrecadação seria mera consequência natural e necessária” <a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>.
Mas observe-se que a eficiência em questão não é jurídica, e sim econômico-administrativa, responsável pelo aperfeiçoamento da gestão contábil e financeira do estoque de créditos inscritos em DAU. Donde se conclui que o aumento de arrecadação é, em si, a finalidade da gestão tributária eficiente.
Ocorre que, durante muito tempo, o controle de eficiência da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional esteve conectado à lógica da diminuição das perdas fiscais decorrentes da atuação do contencioso administrativo e judicial, responsável por fazer da PFN o maior escritório de advocacia tributária do Brasil. A título de exemplo, em 2017, a atuação da PFN no CARF evitou perdas fiscais no montante de 119 bilhões de reais. O trabalho de contencioso judicial da Procuradoria, em que pese estratégico, é reflexo de uma conduta reativa de contenção de danos.
Apenas recentemente as ações estratégicas “ativas”, voltadas para a cobrança e consequente realização do estoque passaram a ocupar lugar de destaque no planejamento da PFN, no intuito de tentar recuperar os mais de dois trilhões de reais que compõem o estoque da Dívida Ativa da União. Em 2017, atingiu-se o recorde histórico de arrecadação: 26,1 bilhões de reais, 75,4% maior que no ano anterior.
Não é mais possível descuidar do compromisso institucional com a eficiência na arrecadação, até como forma de combater políticas duvidosas de cessão e securitização da dívida ativa a agentes privados. Tais medidas, voltadas para suprir a falta de recursos no curto prazo, já se tornaram realidade em alguns Estados e Municípios, ante da iminência de um colapso financeiro, em que pese estarem na contramão dos princípios tributários (capacidade contributiva, isonomia, legalidade) e administrativos (indisponibilidade do interesse público).
A necessidade faz a Instituição. Nos últimos anos nota-se uma constante evolução no desenvolvimento de técnicas de pesquisas e análise patrimonial, de automação do controle de dados e monitoramento de grandes devedores, bem como de produção de informações úteis à recuperação dos créditos, passíveis de compartilhamento com os órgãos parceiros, especialmente quando relacionadas à prática de ilícitos fiscais.
Nessa linha, o projeto atualmente em destaque na Procuradoria da Fazenda Nacional consiste no tratamento contábil da DAU através do rating da dívida. O modelo desenvolvido classifica os créditos inscritos em quatro classes (A, B, C e D), de acordo com a expectativa de recuperação, e utiliza um sistema de rating bidimensional, no qual são avaliados aspectos relativos ao devedor (capacidade de pagamento, endividamento total e histórico de adimplemento) e aos débitos inscritos (suficiência e liquidez das garantias e parcelamentos ativos). A combinação de dados do débito e do devedor permite calcular o Índice Geral de Recuperabilidade – IGR, que já pautam as ações de cobrança da PFN.
Através desse modelo é possível identificar classes de devedores e perfis de dívida para, em seguida, personalizar a atuação de cobrança. Contribuintes mais litigantes exigem atuação distinta dos contribuintes menos litigantes. Existem determinados perfis que demandam um trabalho de investigação fiscal e outros que exigem o monitoramento constante. E por aí em diante. O rating também permite separar o joio do trigo e extirpar os créditos irrecuperáveis do enfoque da atuação.
Conjugando o rating com as inovações da Portaria PGFN n.º 33/2016, já tratada em outro artigo publicado nesta revista<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>, passa-se a dispor de instrumentos eficazes de cobrança, os quais também são responsáveis pela promoção de Justiça Fiscal e correção de desequilíbrios concorrenciais.
Na verdade, aumentar a arrecadação sem mexer nas alíquotas e bases dos tributos federais é o grande desafio e responsabilidade da Procuradoria da Fazenda Nacional, cujos índices de eficiência devem espelhar-se em modelos competitivos de mercado. Sem essa contrapartida, as despesas de manutenção do órgão poderão ser postas em cheque (o contingenciamento é sempre um fantasma para o gestor) ou destinadas a outras finalidades, o que configuraria um verdadeiro retrocesso, se considerarmos o avanço institucional dos últimos anos.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> A esse engessamento deu-se o nome de cláusulas-pétreas orçamentárias, cf. SCAFF, Fernando Facury. Orçamento Republicano e Liberdade Igual: Ensaio sobre Direito Financeiro, República e Direitos Fundamentais no Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 323.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a>https://exame.abril.com.br/brasil/com-82-de-rejeicao-temer-se-torna-presidente-mais-impopular-da-historia/.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a>https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2018/04/divida-publica-do-brasil-pode-chegar-a-quase-100-do-pib-segundo-fmi.shtml.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> ÁVILA, Humberto. Moralidade, Razoabilidade e Eficiência na Atividade Administrativa. Revista Eletrônica de Direito do Estado, n.º 4, out./nov./dez. 2005. Disponível em: &lt;http://www.direitodoestado.com.br/artigo/humberto-avila/moralidade-razoabilidade-e-eficiencia-na-atividade-administrativa&gt;. Acesso em: 27/11/2018.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> MARTINS, Ives Gandra da Silva. O princípio da eficiência em matéria tributária. Scientia Ivridica, tomo LVI, n.º 312. Braga: Universidade do Minho, 2007, p. 647-667.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> PINHO, Mariana. Os novos rumos da cobrança da dívida ativa da União. Jota – 09/04/2018

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JOTA

Considerações sobre eficiência na Administração Tributária

A contribuição da Fazenda Nacional no ajuste fiscal

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