Daniel de Sabóia Xavier

Cristiano Neuenschwander Lins de Morais

A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN, atenta à delicada situação fiscal do país, não está inerte e vem implementando diversas iniciativas para aumentar a efetividade da recuperação dos créditos inscritos em dívida ativa da União e assegurar os recursos necessários à execução das políticas públicas pelos entes da Federação.
Firme em tais propósitos, a PGFN lançou, ao final de 2015, projeto denominado “Novo Modelo de Cobrança da Dívida Ativa da União”, com o objetivo de redesenhar sua forma de trabalho na cobrança judicial e extrajudicial dos créditos inscritos, com ênfase na racionalização e otimização de recursos e na implementação de soluções tecnológicas inovadoras baseadas na inteligência de negócios (business intelligence), alinhando a gestão da dívida ativa da União às melhores práticas internacionais de governança, especialmente àquelas decorrentes das recomendações da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
Dentre as ações e iniciativas previstas no novo modelo de cobrança, a atribuição de rating aos créditos inscritos em dívida ativa da União desponta como um dos seus pilares e envolve a coleta, tratamento, cruzamento e análise de milhares informações patrimoniais e econômico-fiscais dos devedores, de forma a avaliar a propensão ao pagamento e a consequente perspetciva de recuperação dos créditos inscritos.
[formulario_fulllist]
Durante muitos anos a PGFN definiu suas estratégias de recuperação considerando apenas o valor consolidado do débito inscrito, estabelecendo, a partir desse limitado critério, graus de esforço para as diversas de ações de cobrança, sem qualquer dimensionamento da efetiva perspectiva de recuperação dos créditos.
A compreensão da carteira de devedores a partir do potencial de recuperação (aspecto qualitativo), e não apenas com base no valor total inscrito em dívida ativa (aspecto quantitativo), além de permitir no plano operacional a definição de estratégias de atuação mais aderentes ao grau de recuperabilidade, alinha a dívida ativa da União às recomendações internacionais de harmonização da contabilidade do setor público aos padrões da International Federation of Accountants (IFAC).
Nesse contexto e no âmbito das normas contábeis aplicáveis ao tema, a aprovação, pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), das Normas Brasileiras de Contabilidade NBC TSP, NBC TSP 01 e NBC TSP 03<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> solidificou os conceitos necessários aos procedimentos de reconhecimento, desreconhecimento e registro de ajuste para perdas da dívida ativa, conceitos esses essenciais para implantação de sistema de rating aos créditos inscritos.
De acordo com a NBC T SP 01, convertida a partir da IPSAS 23 – Revenue from Non-Exchange Transactions (Taxes and Transfers)<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>,
“Quando há separação entre o momento do fato gerador e a arrecadação dos tributos, as entidades do setor público podem mensurar de forma confiável os ativos provenientes de transações tributárias utilizando, por exemplo, modelos estatísticos baseados no histórico de arrecadação do tributo respectivo em períodos anteriores. A mensuração dos ativos e receita oriundos de transações tributárias usando-se modelos estatísticos pode resultar em um montante real de ativos e receita reconhecidos diferentemente dos montantes determinados em períodos subsequentes como sendo devidos por contribuintes em relação ao período atual.”
Assim, os estudos para classificação dos créditos avançaram no sentido de avaliar as melhores práticas aplicáveis à complexa gestão da dívida ativa da União, de maneira a proporcionar a adequada mensuração, evidenciação e apresentação, bem como o correto reconhecimento dessa relevante rubrica das demonstrações contábeis do setor público.
Exatamente por esse motivo, a classificação dos créditos inscritos em dívida ativa contou com a relevante e essencial participação de órgãos como a Secretaria do Tesouro Nacional, a Secretaria da Receita Federal do Brasil e a Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério da Fazenda, os quais, ao lado da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, compuseram o Grupo de Trabalho instituído pela Portaria SE/MF nº 956, de 21 de outubro de 2016, com o objetivo de estabelecer critérios para classificação dos débitos inscritos e possibilitar a implantação de sistema de rating., cujas conclusões foram contempladas pela Portaria MF nº 293, de 12 de junho de 2017, publicada no diário oficial da União de 13 de junho de 2017.
O primeiro passo para definição dos critérios para classificação dos créditos inscritos em dívida ativa da União foi analisar como as instituições financeiras classificam suas operações de crédito, de forma a encontrar pontos de convergência que permitam a eleição de diretrizes consistentes para aferição do grau de recuperabilidade dos créditos inscritos.
Para tanto, foram analisadas as disposições constantes na Resolução CMN nº 2.682, de 21 de dezembro de 1999<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, que “dispõe sobre critérios de classificação das operações de crédito e regras para constituição de provisão para créditos de liquidação duvidosa”. Dentre os aspectos para análise do risco de crédito das instituições financeiras, destacam-se a situação econômico-financeiras do devedor e de seus garantidores, seu grau de endividamento, sua capacidade de geração de resultados, seu histórico de adimplemento e as características das garantias associadas às operações, especialmente sua suficiência e liquidez.
A análise do risco de crédito das instituições financeiras abrange, portanto, as características relativas ao solicitante do crédito (risco cliente), bem como características da própria operação de crédito contratada (risco operação).
O modelo desenvolvido pela PGFN, à semelhança das instituições financeiras, analisa não só aspectos relativos aos débitos inscritos em dívida ativa, a exemplo da suficiência e liquidez das garantias, mas também aspectos associados às características dos próprios devedores inscritos, como sua situação econômico-fiscal e sua capacidade de gerar resultados para pagamento dos débitos.
A partir do cruzamento dessas informações e com base em métodos estatísticos, tais como análise de correlação e regressão, inferência estatística e análise preditiva, o modelo desenvolvido pela PGFN permite classificar estoque da dívida ativa da União em 4 classes, a depender o grau de recuperabilidade dos créditos, sendo os créditos de classe “A” considerados com alta perspectiva de recuperação, os de classe “B” com média perspectiva de recuperação, os de classe “C” com baixa perspectiva de recuperação e os de classe “D” considerados irrecuperáveis.
A aplicação do modelo ao estoque inscrito revela que cerca de 33% do estoque total da dívida ativa da União, desconsiderados os créditos previdenciários, possuem alta ou média perspectiva de recuperação. Esse valor representa, atualmente, aproximadamente 462 bilhões de reais. Por outro lado, 67% do estoque da dívida ativa, cerca de 938 bilhões de reais, são considerados com baixa possibilidade de recuperação ou mesmo irrecuperáveis.
Para se ter uma ideia do grau de acurácia do modelo desenvolvido, ao avaliar o histórico de pagamentos de débitos inscritos a partir do resultado da classificação, verificou-se que os devedores das classes “A” e “B”, responsáveis por apenas 33% do valor total inscrito em dívida ativa, respondem, conjuntamente, por 92,03%, 90,94% e 90,24% de todas as extinções por pagamento nos últimos 5, 10 e 15 anos. Da mesma forma, se considerarmos a arrecadação total da dívida ativa nos últimos 5, 10 e 15 anos, os devedores das classes “A” e “B” são responsáveis, igualmente, por 89,33%, 89,67% e 89,32% de toda a arrecadação.
Por outro lado, os devedores classificados com rating “C” e “D”, responsáveis por 67% de todo o estoque inscrito, acumularam, nos últimos 5, 10 e 15 anos, apenas 7,97%, 9,06% e 9,76% de todas as extinções por pagamento.
A técnica utilizada para atribuir rating aos créditos inscritos em dívida ativa permite, ainda, melhor avaliar o índice de eficiência da PGFN na recuperação dos créditos inscritos.
Até então, a eficiência da recuperação era erroneamente calculada dividindo-se o valor total arrecadado em um único ano - geralmente o último ano - pelo estoque histórico da dívida ativa, que possui débitos inscritos desde a década de 60. Comparava-se, dessa forma, um estoque histório formado ao longo de quase 60 anos com a arrecadação de um único ano, desconsiderando o fato de que parcelas desse mesmo estoque - inscritas até o último dia do ano de referência - podem ser recuperadas nos anos seguintes ou ao longo de vários anos.
A bem da verdade, a metodologia minimamente adequada para aferir a eficiência da cobrança é comparar o fluxo de recuperação com o fluxo de estoque no tempo, equalizando-se, assim, o período de referência.
Com base nessa metodologia, o índice de recuperação médio da PGFN ultrapassa os 10% - alcançando quase 20% em algumas unidades - índice esse considerado satisfatório quando comparado aos índices de eficência de recuperação de créditos das instituições financeiras, principalmente diante do fato de que essas instituições avaliam o risco de crédito antes de concretizar suas operações, podendo, por assim dizer, selecionar sua carteira de crédito na origem, o que não é possível quando se trata de créditos tributários.
De outro lado, a metodologia utilizada para a classificação dos créditos inscritos revela os efetivos resultados dos diversos parcelamentos especiais concedidos nos últimos anos, bem como os possíveis efeitos e beneficiários de supostas soluções bastante apregoadas recentemente nas propostas de cessão ou securitização da dívida ativa. Essa visão descortina o direcionamento das medidas para um universo de contribuintes com elevada capacidade econômica e que, portanto, não necessitariam dos favores fiscais para o adimplemento de suas obrigações com a sociedade, deixando patentes a renúncia fiscal e a disfarçada técnica de antecipação de receitas orçamentárias.
Como se percebe, inúmeras são as aplicações decorrentes da classificação dos créditos inscritos em dívida ativa da União, passando pela adequada mensuração do ativo que compõe o Balanço Geral da União, pelo correto dimensionamento do chamado ajuste para perdas da dívida ativa, e, ao fim, pela remodelagem da atuação do órgão, com o objetivo de definir a estratégia de cobrança mais adequada ao perfil dos devedores e dos débitos inscritos, e, assim, aumentar, a eficiência da recuperação desses débitos.
&nbsp;
--------------------------------
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> OECD (2014), Working Smarter in Tax Debt Management, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264223257-en
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> http://cfc.org.br/wp-content/uploads/2016/02/NBC_TSP_04012017.pdf
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> https://www.ifac.org/system/files/publications/files/ipsas-23-revenue-from-non-3.pdf
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=res&amp;ano=1999&amp;numero=2682

Working with receipts

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Maior parte do estoque da dívida ativa é de baixa possibilidade de recuperação ou irrecuperável

A classificação dos créditos inscritos em DAU

Maior parte do estoque da dívida ativa é de baixa possibilidade de recuperação ou irrecuperável