Juliana Campolina Rebelo Horta

Renato Manente Corrêa

Na última quarta-feira (06/10/21), foi aprovado pelo Congresso Nacional o projeto de Lei nº 2505/2021 (nº 10.887/2018 na Câmara dos Deputados), que altera substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92).
A proposta, que agora segue para sanção ou veto presencial, prevê uma série de modificações na legislação vigente, que alcança desde aspectos materiais (concernentes, por exemplo, aos sujeitos ativos do ato ímprobo, à tipificação de condutas, às sanções e aos prazos prescricionais), até mesmo processuais e outros residuais (como legitimidade para propositura, sucumbência, duração de inquérito civil, regime de transição e outros).
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Sem a pretensão de esgotar as discussões quanto à pertinência e à própria juridicidade de todas as modificações propostas, cabe anotar que duas delas, em especial, impactam diretamente a atuação das pessoas jurídicas de direito público lesadas e, via de consequência, da própria advocacia pública que diuturnamente as representa.
Trata-se, a primeira delas, da nova redação proposta ao artigo 17, caput, da Lei de Improbidade.
Na redação vigente, o dispositivo garante a legitimidade concorrente entre o Ministério Público e a pessoa jurídica lesada para propositura da ação de improbidade administrativa, tratada hoje, majoritariamente, como espécie de ação civil pública, o que a beneficia de todo arcabouço normativo que integra o microssistema de tutela coletiva.
Pela nova redação proposta, contudo, a ação para a aplicação das sanções por ato ímprobo será proposta exclusivamente pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto no Código de Processo Civil.
Em outras palavras, se a modificação tal como proposta for sancionada, a ação de improbidade administrativa perderá, a um só tempo, um de seus legitimados e deixará de ter a natureza jurídica de ação civil pública, passando a seguir o procedimento comum.
Nos termos do relatório exarado no âmbito da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado, seria essa, de fato, a intenção, de maneira que a proposta é pela “alteração de sua natureza jurídica de ação civil pública para ação sancionatória, de caráter repressivo”, a justificar a legitimidade exclusiva do Ministério Público para propositura.
Também se argumenta que a proposta de modificação pretende coibir uma suposta perseguição ancorada em disputas políticas locais, que enviesaria a propositura das ações de improbidade administrativa por partes dos entes lesados.
A despeito dessas justificativas, não nos parece que o caráter sancionatório da ação seja suficiente para viabilizar a restrição proposta, uma vez que o texto constitucional concebe um sistema permeável à atuação de outros atores, que não só o Ministério Público, na tutela da probidade administrativa e do patrimônio público (v.g. art. 5º, LXIX, LXXIII, 129, §1º), tenham as medidas necessárias à consecução desta finalidade caráter sancionatório ou não. Quando o legislador constitucional pretendeu conferir exclusividade à atuação do Parquet, assim o fez expressamente, como quando dispusera que lhe compete, privativamente, promover a ação penal pública (art. 129, I).
Tanto não é impeditivo que, atualmente, a própria Lei Anticorrupção prevê a legitimidade dos entes federativos para propositura de ações de responsabilização de pessoas jurídicas, o que evidencia, além disso, a incongruência que a alteração proposta na Lei de improbidade gerará no microssistema.
Do mesmo modo, o alegado risco de ações temerárias e perseguição política pode ser razoavelmente combatido não pela limitação dos legitimados à propositura, mas pelo incremento do contraditório e da filtragem que se atribui ao Poder Judiciário de impedir o prosseguimento de ações sem justa causa, o que, diga-se de passagem, já é viabilizado pela redação atual do artigo 17, §§ 6º e 8º.
Na prática, a exclusão de um dos colegitimados para propositura da ação e busca de sancionamento por ato ímprobo representará enorme perda para o microssistema de proteção da probidade administrativa e de combate à corrupção.
A título exemplificativo, a Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, representando o Estado, Autarquias e Fundações, ajuizou, apenas nas Comarcas da capital e da grande São Paulo, desde 2019, quando foi estruturado o Grupo Especial de Atuação do Contencioso Geral - GEAC para atuação na matéria, mais de 70 ações visando a proteção da probidade administrativa, cujos valores das causas somam cerca de 300 milhões de reais, sem contar aquelas em que o Estado ocupa o polo ativo em colaboração com o Ministério Público.
Por outro lado, ao concentrar-se a atuação sobre um legitimado, incrementa-se o risco de que inúmeros ilícitos permaneçam impunes, não só pela sobrecarga de trabalho que inevitavelmente se operará sobre o Ministério Público, como também pela própria perda de alcance e capilaridade que hoje existe na persecução em juízo pelos demais legitimados nos diversos níveis federativos.
A segunda alteração a ser destacada é que o projeto de lei, após emenda proposta pelo Senado e acolhida pela Câmara, também prevê, em seu artigo 3º, questionável perda superveniente de legitimidade das pessoas jurídicas de direito público lesadas para prosseguir com as ações já propostas.
Com efeito, prevê-se que, após a publicação da lei, o Ministério Público terá o prazo de um ano para manifestar interesse no prosseguimento dessas ações, período no qual o processo ficará suspenso. Não se manifestando, as ações serão extintas sem resolução de mérito, mesmo em grau recursal.
O prejuízo da proposta é patente, pois, se aprovada, provocará desnecessária suspensão de ações regularmente em curso (nas quais o Ministério Público já funciona como custos legis), havendo risco de que todos os atos processuais praticados, caso o Parquet não manifeste interesse no prosseguimento, sejam ignorados, desconsiderando-se, inclusive, eventuais decisões de mérito que já tenham sido proferidas.
No mais, da atuação das Fazendas Públicas, foi preservada no projeto, apenas, a intimação da pessoa jurídica interessada para, querendo, intervir nas ações propostas pelo MP (art. 17, §14º), sem se definir, contudo, o modo e a extensão dessa intervenção.
Além disso, incluiu-se previsão expressa de praxis já adotada atualmente em diversas ações de improbidade: havendo condenação a ressarcimento de danos e/ou à perda ou à reversão de bens e valores ilicitamente adquiridos, a pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito promoverá o respectivo cumprimento de sentença (art. 18).
Por fim, o projeto prevê expressamente a necessidade de oitiva do ente federativo lesado quando houver acordo de não persecução cível celebrado pelo Ministério Público (art. 17-B).
Deste breve panorama apresentado, parece-nos claro que, sancionada a Lei nestes termos, haverá significativa limitação da atuação da Fazenda Pública na tutela da probidade administrativa, reduzindo a relevante contribuição que as advocacias públicas têm prestado, desde a promulgação da atual legislação, ao referido microssistema e, sem dúvida, à plena concretização dos valores constitucionais.
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Impacto do Projeto que altera a Lei de improbidade administrativa

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JOTA

As consequências em relação à atuação das pessoas jurídicas de direito público lesadas por ato ímprobo

Impacto do PL que altera a Lei de improbidade administrativa

Qual o impacto na atuação das pessoas jurídicas de direito público lesadas por ato ímprobo?