Henrique Portela Oliveira

No último dia 15 de maio foi assinado o contrato de concessão rodoviária do trecho entre os municípios de Piracicaba e Panorama - conhecido como lote PIPA. O vencedor da licitação foi o Consórcio Infraestrutura Brasil, formado por um fundo de investimentos nacional (Pátria) e o fundo soberano de Cingapura. Agora constituída sob a forma de sociedade de propósito específico, a Concessionária de Rodovias Piracicaba-Panorama S/A (Eixo-SP) passa a operar o trecho por um prazo de 30 anos.
O maior valor de outorga fixa foi o critério de julgamento estabelecido no edital, integrando uma previsão de cerca de R$ 14 bilhões em investimentos durante a vigência do contrato.  O Consórcio vencedor da licitação apresentou uma proposta de R$ 1,1 bilhão, o que representou um elevado ágio histórico frente ao valor da outorga mínima.
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Este exemplo recente de projeto bem sucedido representa ótima oportunidade para esclarecer o papel da atuação da advocacia pública em projetos da espécie.
Para ingressar em um projeto de longa duração, com elevado investimento previsto e necessidade de financiamento expressivo, a iniciativa privada precisa da certeza de que se trata de um projeto de Estado, sendo fundamental o assessoramento jurídico perene da Procuradoria Geral do Estado - desde sua estruturação até a sua execução, atuando de forma coerente e atual.
<blockquote class="jota-article__eye">Destarte, uma atuação jurídica em contratos complexos necessita pautar-se não só no cotejo com a legislação em vigor, mas também pela compreensão da lógica econômica e regulatória dos mecanismos propostos. É natural que discussões jurídicas surjam de questões técnicas, exigindo do advogado público um diálogo interdisciplinar com os profissionais de outras áreas atuando no projeto.</blockquote>
De início, cabe ao advogado público avaliar se o modelo jurídico adotado pelo negócio (concessão comum, administrativa ou patrocinada) é o mais adequado na hipótese, considerando as premissas expostas pelas áreas técnica e financeira.  Outros pontos que demandam análise mais detida são os requisitos de habilitação, os mecanismos de remuneração, a garantia exigida, a matriz de risco do contrato e a cominação de penalidades.
Ademais, deve-se ter atenção com os mecanismos que representam inovação, quando comparados aos contratos e editais já analisados. O projeto do Lote PIPA trouxe instrumentos inovadores que demandaram esse cuidado especial. Mecanismos que, se não bem formalizados, poderiam suscitar questionamentos perante os órgãos de controle e gerar atrasos no procedimento licitatório e na consequente assinatura do contrato.
Nesse contexto, merecem destaque o desconto tarifário para os usuários frequentes da rodovia, a exigência de certificação para a apresentação de projetos executivos e execução de obras, a adoção da metodologia própria para a iRAP, a instituição de programa de compensação ambiental e o sistema de contas vinculadas (escrow accounts). Todos esses instrumentos foram analisados no parecer elaborado pela PGE/SP e inseridos no regramento contratual.
Outra importante inovação analisada diz respeito à sistemática de aprovação de projetos executivos. O contrato prevê que o projeto executivo será considerado aprovado após 30 dias de sua apresentação, se, dentro desse prazo, a ARTESP não solicitar qualquer alteração. Com tal previsão pretende-se evitar o atraso na execução de obras pela demora natural na aprovação de projetos.
Tomando como parâmetro contrato de concessão rodoviária federal estruturado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Consultoria Jurídica da ARTESP opinou pela viabilidade da sistemática, sugerindo apenas a adequação da Portaria que regulamenta a tramitação de projetos executivos da Agência.
Entendeu-se que a medida não caracteriza aprovação tácita do projeto. O Contrato exigia a obtenção de certificados de qualidade dos projetos executivos para todas as obras de ampliação, de melhoramento e de conservação especial previstas na Concessão. Assim, a nova sistemática de aprovação apenas introduzia a possibilidade de a concessionária iniciar as obras quando os projetos estiverem devidamente certificados quanto à sua qualidade, ainda que não tenha havido manifestação expressa da ARTESP.
Como forma de preservar o papel da agência reguladora contratante na análise dos projetos executivos, foi recomendada a inclusão expressa da possibilidade de a ARTESP solicitar adequações ou alterações no projeto por parte da Concessionária. Como alternativa, sugeriu-se a criação de um procedimento simplificado de aprovação para os projetos acompanhados dos certificados de qualidade.
<blockquote class="jota-article__eye">Outra importante inovação foi a criação do Desconto para Usuário Frequente (DUF), um mecanismo de tarifação que permite a incidência de descontos progressivos nos pedágios cobrados dos usuários que utilizam o trecho rodoviário com mais frequência. O instrumento caracterizou uma solução jurídica adequada para um problema inerente à localização das praças de pedágio.</blockquote>
No parecer elaborado, a Procuradoria do Estado avaliou que o discrímen tarifário criado era válido, prestigiando os postulados da modicidade tarifária e da isonomia. A iniciativa se alinha com a noção de justiça tarifária, desonerando os moradores de pequenas cidades que precisam utilizar pequenos trechos da rodovia em seu cotidiano.
Percebe-se, assim, que a atuação da Advocacia Pública vai além da verificação da legalidade sob o binômio lícito/ilícito. O advogado público deve estar em constante diálogo com as áreas técnicas responsáveis pela estruturação de projetos, auxiliando na busca de instrumentos que, à medida que apresentam soluções adequadas aos desafios postos, estejam em sintonia com a legislação e com o entendimento dos órgãos de controle.
É com essas doses de criatividade e coerência que a atuação da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo garante a estabilidade dos projetos de infraestrutura do Estado.

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JOTA

A experiência da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo na concessão do Lote Pipa

Advocacia pública e projetos de concessão

A experiência da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo na concessão do Lote Pipa