Victoria Lacerda

Cobertura especial com um termômetro sobre a implementação da reforma tributária em 2026. 

Pulso da Reforma

Um semestre após o início da implementação da reforma tributária, a segunda rodada do <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/pulso-da-reforma">Pulso da Reforma</a> – iniciativa do JOTA que acompanha a transição para o novo sistema por um comitê de especialistas – registrou alta em todos os eixos avaliados. O <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/pulso-da-reforma/simplificacao-e-progressividade-na-reforma-tributaria-preocupam-especialistas">cenário é de otimismo</a>, mas as avaliações dos integrantes contam uma história mais complexa.
O diagnóstico que emerge das análises é o de uma transição que avança normativamente, mas que acumula atrasos operacionais, lacunas regulatórias e, pela primeira vez, um risco explicitamente político: a indefinição sobre o Imposto Seletivo, cuja regulamentação especialistas acreditam estar sendo postergada por cálculo eleitoral.
A publicação dos regulamentos do IBS e da CBS no final de abril foi reconhecida pelo comitê como marco relevante. Mas para a advogada Lina Santin, sócia do Heleno Torres Advogados e integrante do comitê, a questão central não é o que foi publicado, mas quando. "O Poder Público tem falhado em uma dimensão essencial da transição: a tempestividade na edição das normas e na prestação de esclarecimentos operacionais", aponta.
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<li><a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/pulso-da-reforma/reforma-tributaria-entenda-o-que-muda-ano-a-ano-ate-2033">Reforma Tributária: entenda o que muda ano a ano até 2033</a></li>
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Para Santin, há uma cronologia de erros. Os regulamentos centrais chegaram em abril, a documentação técnica do split payment foi disponibilizada em junho e o módulo de obrigações acessórias do curso oficial foi programado para o fim do mesmo mês, cerca de cinco semanas antes de agosto, quando o preenchimento dos campos de IBS e CBS nos documentos fiscais passará a ser condição para sua autorização.
Esse intervalo reduz substancialmente o tempo útil para interpretação das normas, desenvolvimento de sistemas, revisão de cadastros e treinamento de equipes pelos contribuintes. "A ordem adequada deveria ser: primeiro, edição completa e harmonizada das normas; depois, orientações consolidadas; em seguida, capacitação; e somente então a exigibilidade sistêmica", diz.
Sem essa sequência, o chamado período educativo corre o risco de se transformar em mera postergação da exigência.
Zabetta Macarini, diretora executiva do GETAP (Grupo de Estudos Tributário Aplicados) e também do comitê, aponta que o próprio conteúdo dos regulamentos ainda deixa lacunas relevantes. "A publicação dos regulamentos trouxe maior clareza a alguns pontos, mas deixou de disciplinar temas cruciais para a preparação tecnológica e a capacitação interna dos contribuintes. Operações corriqueiras no cotidiano de diversas empresas não receberam tratamento específico, gerando insegurança jurídica", ressalta.
A expectativa do mercado é de que uma segunda versão dos regulamentos, a ser publicada em conjunto pela Receita Federal e pelo Comitê Gestor do IBS, supra essas lacunas. Ainda não há prazo definido para a publicação.
<h2>O Imposto Seletivo e o calendário eleitoral</h2>
A calibração das alíquotas foi o eixo com a pior nota da <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/pulso-da-reforma/calibracao-das-aliquotas-e-risco-eleitoral-concentram-incertezas-sobre-reforma-tributaria">segunda rodada do Pulso</a>, com 3,20 em uma escala de 0 a 7, e a confiança de que a regulamentação do Imposto Seletivo será concluída sem comprometer o cronograma geral da reforma registrou apenas 2,80. Nesse caso, pela primeira vez, o risco identificado pelos especialistas não é apenas técnico.
Para Macarini, a postergação do projeto de lei tem uma explicação política clara. "O governo federal tem postergado a apresentação do projeto de lei do Imposto Seletivo por receio de seu impacto negativo na opinião pública, o que afeta diretamente a definição da alíquota de referência da CBS e a previsibilidade das empresas", observa. Na sua avaliação, o mercado já opera precificando o risco de só receber as alíquotas após as eleições de outubro.
Santin alerta para o risco procedimental dessa postergação. "O momento político contribui para o atraso na divulgação do projeto de lei ordinária, que sabemos estar pronto há vários meses. Corre-se o risco de termos as alíquotas do IS instituídas por medida provisória, sem observância do devido debate prévio no Congresso Nacional", diz.
O advogado tributarista Breno Vasconcelos, integrante do comitê, amplia a preocupação para além dos setores diretamente afetados. "A eventual não exigência do Imposto Seletivo a partir de 1º de janeiro de 2027 implicaria aumento da alíquota de referência da CBS, a ser suportada por toda a sociedade. A indefinição do seletivo não é uma questão afeita apenas aos setores por ele tributados", acrescenta. O risco, portanto, seria sistêmico, em que a omissão política sobre um tributo setorial pode pressionar as alíquotas do tributo universal.
Marcus Pestana, diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI) do Senado Federal e integrante do comitê, resume a preocupação de forma direta. "O sucesso aqui depende do calendário político e eleitoral. Pode haver problemas exógenos à reforma. A política pode contaminar o calendário de implantação da reforma", avalia.
<h2>Split payment: o fosso entre norma e operação</h2>
A avaliação sobre o andamento do split payment registrou alta relevante na segunda rodada, subindo de 3,46 para 4,00. O mecanismo prevê a retenção automática dos tributos no momento do pagamento, de forma que o valor do IBS e da CBS é segregado diretamente na transação financeira, sem passar pelo caixa da empresa. Para funcionar, ele depende de integração entre os sistemas da Receita Federal, do Comitê Gestor do IBS e das instituições financeiras. Em 2026, o foco está no desenvolvimento tecnológico e nos testes. Em 2027, a previsão é de que o modelo entre em operação de forma restrita, inicialmente para algumas operações entre empresas.
Ainda assim, a adoção por pequenas e médias empresas obteve apenas 2,90, a segunda pior nota individual de toda a pesquisa, e os comentários dos especialistas ajudam a entender a assimetria.
"A publicação da base normativa e da documentação técnica do split payment representa avanço positivo e necessário, mas ainda não permite afirmar que o mecanismo esteja operacionalmente maduro", diz Lina Santin. Ela aponta que ainda está em definição o modelo de precificação e remuneração das instituições financeiras e de pagamento, como bancos, fintechs e credenciadoras, que participarão da operacionalização do mecanismo, um componente econômico relevante que permanece em aberto.
Daniel Loria, ex-diretor da Secretaria Extraordinária da Reforma Tributária e integrante do comitê, reforça que as empresas enfrentam dificuldades concretas para se preparar. "A especificação técnica da Plataforma Pública foi positiva. Contudo, ainda não há especificações técnicas para os prestadores de serviços de pagamentos. As empresas estão com dificuldade de começar a se preparar", aponta.
Macarini acrescenta que o primeiro documento técnico sobre o split payment direcionado aos provedores de serviços de pagamento só foi disponibilizado no início de junho. "Isso reforça a percepção de que a implementação de um dos pilares da reforma tributária ainda depende de um longo processo de desenvolvimento, testes e ajustes", destaca.
<h2>Comitê Gestor: evolução visível, capacidade ainda em questão</h2>
A governança do novo sistema foi outro tema que concentrou análises detalhadas. Gestão dos tributos foi o eixo mais bem avaliado da rodada, com 4,33, mas a confiança de que ajustes por atos infralegais não gerarão instabilidade normativa registrou apenas 3,20, a menor nota do eixo.
"A operacionalização do Comitê Gestor do IBS é, sem dúvida, um dos maiores gargalos para a implementação da reforma tributária. O órgão ainda não dispõe de quadro próprio de pessoal compatível com o tamanho do desafio de estruturação tecnológica, operacional e administrativa, o que pode comprometer sua capacidade de arrecadação, gestão, fiscalização e julgamento administrativo já em 2027", alerta Macarini, do GETAP.
Santin reconhece os avanços recentes, mas sinaliza preocupação com o que vem a seguir. "Foi louvável a publicação coordenada dos regulamentos. Quanto aos assuntos delegados a atos conjuntos e outras normas infralegais, há um risco relevante de insegurança jurídica e instabilidade, dada a facilidade de se alterar tais atos conforme interesses arrecadatórios", diz.
Loria oferece um contraponto a partir do que observa no campo. "A estruturação do Comitê Gestor do IBS evoluiu muito nos últimos meses. É visível a cooperação entre estados e municípios e a organização do nível de gestão do Comitê", afirma. "No longo prazo, sou otimista pela simplificação, com redução do número de obrigações acessórias e unificação de modelos de nota fiscal eletrônica", acrescenta.
O professor Eurico Santi, da FGV Direito SP e integrante do comitê, aposta na capacidade das equipes técnicas de entregar o que foi prometido, mesmo sob pressão. "A tropa de elite das três administrações tributárias está empenhada em cumprir os prazos e vai cumpri-los", aposta.
Pestana compartilha do otimismo sobre os fundamentos, mas não sobre os riscos externos. "A complexidade adicional é própria da coabitação de dois sistemas na transição. Mas os fundamentos da reforma são sólidos e isso que importa", avalia. "O processo técnico de implantação está em ritmo adequado. A dinâmica política é que pode agregar problemas não previstos", conclui.
O levantamento não tem caráter representativo. A proposta é oferecer um termômetro técnico sobre a implementação, a partir de uma amostra seletiva de especialistas com atuação direta no tema.
<h2>Pulso da Reforma acompanha a transição da reforma tributária</h2>
Este conteúdo integra o Pulso da Reforma, projeto do Estúdio JOTA que cria um termômetro sobre o andamento da transição da reforma tributária sobre o consumo. A proposta é observar, em tempo real, como contribuintes e a administração tributária vêm se adaptando às novas regras, em um momento que funciona como um grande ensaio geral antes da entrada em vigor plena do novo modelo.
Para isso, o JOTA reúne um <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/pulso-da-reforma/conheca-o-comite-do-jota-que-vai-acompanhar-a-transicao-da-reforma-tributaria">comitê de especialistas</a> em Direito Tributário, economia e política fiscal, que avaliam periodicamente o andamento de pontos considerados prioritários da transição. A cada rodada, novos integrantes são incorporados ao grupo, ampliando a diversidade de perspectivas sobre a transição. Nesta segunda edição, passaram a integrar o comitê a advogada Ariane Guimarães, sócia do Mattos Filho Advogados, e o advogado tributarista Breno Vasconcelos. As análises servem de base para reportagens que buscam identificar avanços, gargalos e desafios da implementação, oferecendo ao leitor um termômetro técnico e independente sobre a reforma tributária em curso.

pulso-reforma-Pakin SongmorGetty Images

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JOTA

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Este conteúdo faz parte de uma Cobertura Especial do JOTA que conta com patrocínio e mantém independência editorial. O patrocinador não participou da produção e edição.