Na última edição do Índice Global de Inovação (GII), o Brasil ocupava a 62ª posição entre 131 países[1]. A colocação mediana não seria tão alarmante analisada de maneira isolada. O alarme soa ao olharmos no detalhe quais são os indicadores utilizados para atribuição da nota do país. Nessa análise, é possível perceber que a principal falha no desenvolvimento da inovação está em nossas instituições públicas e que os problemas apontados são crônicos na organização administrativa brasileira.
Para falar de inovação no setor público, é preciso definir certas premissas básicas do uso do termo[2]. Primeiro, inovação não é necessariamente tudo aquilo relacionado ao universo digital-tecnológico. Melhorias em processos administrativos, alterações de arranjos contratuais, definições de novos parâmetros de controle podem ser enquadrados como inovação. Segundo, quando se fala em inovação e Estado, existem dois grandes tipos. A inovação endógena seria o dever estatal de incorporação de aprimoramentos em sua estrutura. A exógena seria aquela pensada sob a ótica do fomento ao setor privado, na lógica de criação de incentivos. Na prática, é certo que determinados projetos estarão na interseção dos conceitos.
Ambos os tipos de inovação estão abarcados no indicador “Instituições” do GII, cujos três pilares são o ambiente político, o regulatório e o de negócios. Se no ranking geral estamos na 62ª posição, neste indicador específico somos o 82º. As piores notas atribuídas foram em eficiência governamental (97º de 131º); qualidade regulatória (94º de 131º) e facilidade de se iniciar um negócio (106º de 131º). Outros aspectos relevantes contribuem para a formação do indicador, como a segurança jurídica, o respeito ao devido processo legal e a estabilidade política.
Ao pensar no diagnóstico do GII juridicamente, a pergunta que vem de imediato é se nosso aparato normativo é suficiente à inovação. Em termos de volume, não há dúvidas de que sim. A Lei da Inovação (Lei nº 10.973/04), com suas alterações promovidas após a Emenda Constitucional nº 85/2015, trouxe aberturas relevantes para ampliação do leque de políticas possíveis ao poder público. Em sequência à lei, vieram diversos documentos orientadores, regulamentações e regulações, tratando de temas específicos como o contrato de encomendas tecnológicas (ETEC).
Essa modalidade contratual, prevista no art. 2º-A, inciso V, da Lei de Inovação, ganhou certo protagonismo na pandemia em virtude da sua utilização pelo Ministério da Saúde para o desenvolvimento da vacina de Oxford pela Fiocruz, em parceria com o laboratório Astrazeneca. Um exemplo na interseção da inovação endógena e exógena, operado por contrato, em casos de incerteza científica e risco tecnológico. O poder público auxilia com estrutura pública, financiamento e know-how de seus recursos humanos e a entidade privada do mesmo modo.
Fora a previsão na Lei de Inovação, a ETEC é regulada a nível federal pelo Decreto nº. 9.283/2018, com apoio de documentos consultivos de entidades federais como o “Projeto de Contratação de Inovação para a Administração Pública do Tribunal de Contas da União (TCU)” e o “Guia Geral de Boas Práticas de Encomendas Tecnológicas do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)”. Além de todas as previsões normativas, o TCU ainda formulou diversas recomendações e determinações à ETEC da Vacina[3], o que agrega ao controlador um papel quase regulatório na utilização de instrumentos normativos da inovação.
O exemplo da ETEC acaba sendo um retrato do que tem sido a aplicação normativa prática da inovação: os controladores, muitas vezes, extrapolam suas competências ou analisam com parâmetros muito tradicionais projetos que fogem do comum à administração. A contratação do desenvolvimento de um produto científico difere do sistema de um pregão para fornecimento de bens ou serviços, inegavelmente. Por isso a necessidade de lentes diversas. Essa insegurança jurídica gerada pelo controle dificulta, sem dúvidas, a tomada de decisão do administrador.
A “culpa” do controle excessivo, entretanto, não recai só na ampliação da atuação de controladores. Boa parte das críticas e dos problemas atrelados a projetos de inovação é de transparência. Questão de valor constitucional. traduzida como o princípio da publicidade, no rol do famoso art. 37, dirigido à administração pública de todas as esferas. Se há um problema latente e em quase qualquer área do poder público é como operacionalizar a transparência na prática administrativa. Isso envolve ter um mínimo de qualidade da informação, atualidade e clareza. E há exemplos sem fim sobre como ainda estamos muito aquém de um sistema satisfatório, o que faz com que o TCU e outros órgãos controladores continuem reproduzindo recomendações nesse sentido.
Outro ponto que contribui para o controle excessivo é o da qualidade regulatória. Nos últimos dois anos, o boom da análise de impacto regulatório (AIR) veio quase messianicamente trazer o que seria o ponto ótimo da motivação em processos normativos e regulatórios conduzidos no Poder Executivo. . Dentre normas (como a Lei das Agências Reguladoras Federais, a Lei de Liberdade Econômica e o Decreto Federal de AIR Federal) e guias, há um longo caminho até a AIR se tornar rotina na administração. Conduzir um processo administrativo demonstrando que aquela escolha é a mais acertada em um tema de impacto socioeconômico parece algo desejável. No papel, entretanto, o que parece o melhor dos mundos pode ser uma porta para excesso de dispensas formais ou fugas aos padrões definidos – com a criação de parâmetros específicos em novas normas.
Para contribuir com a inovação, a qualidade regulatória pode começar com passos pequenos, meramente não abandonando projetos em curso. Se a transparência já melhorou muito após 2012 (com a Lei de Acesso à Informação) em nível federal, essa melhoria pode e deve ser incentivada em outros entes. A própria AIR – e a ideia por trás dela, de melhoria regulatória – pode ter instrumentos intermediários entre a ausência completa de motivação e uma exigência tão complexa e que não é imediatamente compatível com a nossa organização administrativa. Tudo isso contribui para a eficiência governamental, um dos pilares do GII em que estamos bem abaixo da média.
Fora isso, potenciais mudanças abruptas de entendimento e aplicações legais também afetam a segurança jurídica e o ambiente regulatório. Um dos elementos de um sistema de inovação é o sistema de patentes. Atualmente, encontra-se em discussão no Supremo Tribunal Federal (ADI nº 5.529, rel. Min. Toffoli) a constitucionalidade de um dispositivo da Lei de Propriedade Industrial que confere aos depositantes de patente um prazo mínimo em vigor de seu invento, nos casos de ineficiência do Instituto Nacional da Propriedade Industrial (art. 40, parágrafo único). O mecanismo é de garantia contra a potencial ineficiência da autarquia – que, em muitos casos, pode levar mais de quinze anos para concluir um processo administrativo.
Se o STF declarar o dispositivo inconstitucional, haverá uma mudança abrupta sistêmica, que afetará milhares de patentes (incluindo aquelas de universidades e entidades públicas) e nosso sistema de inovação. Consequentemente, dentro da lógica de instituições, a insegurança jurídica gerada pelo Poder Judiciário contribui para redução da nota do Brasil. As patentes servem como estímulo ao desenvolvimento da inovação do país e possibilitam a atração de investimentos em pesquisas relevantes. Não à toa as universidades, em acordo de desenvolvimento de tecnologia, preveem a proteção patentária de seus inventos, para poderem explorar royalties e outras modalidades de retorno financeiro.
Uma dentre as seis recomendações do GII para pensar a inovação, no contexto de crise, é que os formuladores de políticas públicas pensem em estratégias para mitigar efeitos danosos à promoção da inovação em seus territórios. Isso representa avaliar, de maneira consistente e consciente, se o que precisamos é de mais normas ou mais uniformidade na atuação em prol da inovação. De nada adianta criar marcos normativos arrojados e negligenciar diagnósticos anteriores na execução de projetos. Já avançamos em muito no tema no país – mas não podemos acreditar que só marcos normativos resolverão os problemas identificados, sob risco de irmos na contramão da inovação.
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[1] Cornell University, INSEAD, and WIPO (2020). The Global Innovation Index 2020: Who Will Finance Innovation? Ithaca, Fontainebleau, and Geneva.
[2] Sobre tipologia da inovação: CALIL, Ana Luiza, Inovação no setor público: o desafio de equilibrar o papel do Estado e do Direito, in: FERRARI, Isabela, BECKER, Daniel (orgs.) Regulação 4.0: novas tecnologias sob a perspectiva regulatória. Rio de Janeiro: RT, 2019.
[3] Processo TC 014.575/2020-5.
