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Guilherme Stumpf

Coalizão para segurança jurídica e regulatória no Brasil

Jurisprudente

Em 2025, o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/governo-federal">governo federal</a> cobrou R$ 30 milhões de uma empresa para autorizá-la a explorar apostas esportivas até dezembro de 2029. Em setembro de 2026, o mesmo governo decidiu proibir a atividade, extinguir a autorização em trinta dias e, para completar, estabeleceu que não devolveria um centavo do valor recebido. Para o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/poder-publico">Poder Público</a>, aparentemente, a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/seguranca-juridica">segurança jurídica</a> é uma obrigação que vincula apenas os particulares.
Foi essa contradição que começou a encontrar resistência no Poder Judiciário. Em 3 de novembro, a desembargadora federal Adriana Pileggi de Soveral, do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, concedeu tutela antecipada recursal para restabelecer a autorização da CDA Gaming Ltda., responsável pelas marcas Casa de Apostas, Betsul e Jogo Online. A decisão, proferida no Agravo de Instrumento nº 5034200-15.2026.4.03.0000, representa um importante pronunciamento judicial sobre a Medida Provisória nº 1.394/2026, que proibiu as apostas de quota fixa no Brasil.
A empresa havia obtido autorização por meio da Portaria SPA/MF nº 255/2025, após o pagamento da outorga de R$ 30 milhões, com vigência até 31 de dezembro de 2029. A medida provisória, entretanto, determinou a extinção antecipada das autorizações, estabelecendo expressamente que não haveria direito à restituição, integral ou proporcional, dos valores pagos ou à indenização pelo Poder Público.
Em primeira instância, a liminar foi indeferida. O fundamento adotado foi o de que o interesse público relacionado à proteção da população contra os efeitos negativos das apostas deveria prevalecer sobre a segurança jurídica invocada pela empresa.
O <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/trf3">TRF-3</a> chegou a uma conclusão diferente. E a divergência revela um problema recorrente no Direito Administrativo brasileiro: a transformação do interesse público em uma espécie de autorização genérica para o Estado desconsiderar as consequências jurídicas de seus próprios atos.
A relatora observou que a autorização havia exigido investimentos financeiros e técnicos significativos, realizados legitimamente sob um regime jurídico instituído pelo próprio governo. Não seria razoável ignorar esses investimentos sob o argumento de que a atividade passou a contrariar o interesse público, como se os riscos associados às apostas não fossem conhecidos quando o Estado decidiu regulamentá-las.
A consideração é fundamental. As apostas de quota fixa foram legalizadas pela Lei nº 13.756/2018 e receberam um novo marco regulatório com a Lei nº 14.790/2023. Não se tratou de uma atividade desenvolvida à margem do Estado, mas de um mercado cuja exploração foi expressamente admitida, disciplinada e fiscalizada pelo Poder Público.
É evidente que ninguém possui direito adquirido à imutabilidade de determinado regime jurídico. O legislador pode modificar suas escolhas e, em determinadas circunstâncias, até proibir atividades anteriormente autorizadas. Mas dessa premissa não decorre que possa fazê-lo de qualquer maneira, sem transição adequada e sem consideração pelos direitos e interesses legitimamente constituídos.
Há uma diferença entre modificar as condições de exercício de uma atividade e extinguir antecipadamente uma autorização onerosa, concedida por prazo determinado, recusando qualquer recomposição patrimonial ao particular.
O princípio da proteção da confiança legítima existe precisamente para impedir que mudanças abruptas na atuação estatal imponham sacrifícios desproporcionais àqueles que organizaram sua conduta com fundamento em manifestações concretas do Poder Público. No caso, a confiança não nasceu de uma promessa vaga, mas de uma autorização formal, onerosa e temporalmente delimitada.
A decisão do TRF-3 compreendeu essa particularidade ao reconhecer a violação à segurança jurídica, à razoabilidade e à proporcionalidade. A desembargadora chegou a classificar a ausência de restituição da outorga e de indenização como um "verdadeiro confisco".
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A questão, contudo, não se esgota na proteção patrimonial das empresas. A própria adequação da medida adotada pelo governo merece questionamento.
Na exposição de motivos, o Executivo justificou a proibição pela insuficiência dos mecanismos regulatórios de proteção à saúde, aos consumidores e à estabilidade financeira das famílias. São preocupações legítimas. Mas reconhecer a legitimidade dos objetivos não equivale a reconhecer a constitucionalidade de qualquer meio escolhido para alcançá-los.
O exame da proporcionalidade exige verificar se a medida é adequada à finalidade perseguida, se existem alternativas menos restritivas e se os benefícios esperados justificam os sacrifícios impostos. O governo precisaria demonstrar por que o aprimoramento da fiscalização, as restrições à publicidade, os mecanismos de autoexclusão e a prevenção ao superendividamento seriam insuficientes para enfrentar os problemas identificados.
Mais do que isso: a proibição das apostas legalmente autorizadas não determina o desaparecimento da demanda. Pode, ao contrário, deslocá-la para operadores clandestinos, sobre os quais a capacidade de fiscalização estatal é significativamente menor.
Outro aspecto relevante da decisão foi o questionamento dos pressupostos de relevância e urgência previstos no artigo 62 da Constituição. Afinal, se os riscos associados às apostas eram conhecidos desde a legalização da atividade, qual circunstância extraordinária justificaria a utilização de uma medida provisória, em lugar da discussão legislativa ordinária?
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A gravidade de determinado problema não se confunde, necessariamente, com a urgência constitucional exigida para a edição de medidas provisórias.
Há, ainda, questões constitucionais que ultrapassam o objeto específico desse julgamento. A MP nº 1.394 também viola o pacto federativo ao determinar a extinção das concessões, permissões e autorizações estaduais e distritais.
O Supremo Tribunal Federal já reconheceu, nas ADPFs 492 e 493 e na ADI 4.986, que a competência legislativa da União sobre loterias não exclui a competência material dos Estados para explorá-las. A decisão do TRF-3 não enfrentou essa controvérsia, limitando-se à proteção de uma autorização concedida pela própria União. Ainda assim, evidencia que a medida provisória apresenta problemas constitucionais em diferentes dimensões.
É necessário reconhecer, por fim, o alcance do julgamento. Trata-se de decisão individual e provisória, com efeitos restritos à CDA Gaming. Não houve declaração definitiva de inconstitucionalidade da medida provisória, tampouco autorização judicial para que todas as empresas retomem suas atividades.
Isso não diminui sua importância. O Judiciário reconheceu, em cognição provisória, que o governo não pode simplesmente ignorar as garantias constitucionais aplicáveis à extinção antecipada de autorizações regularmente concedidas.
A discussão jamais deveria ter sido reduzida a uma disputa entre defensores e adversários das <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/bets">bets</a>. O Estado possui legitimidade para enfrentar os problemas associados às apostas, inclusive mediante restrições severas. O que não possui é liberdade para ignorar os compromissos que assumiu, os investimentos que induziu e os limites que a Constituição estabelece à sua atuação.
Um país em que autorizações públicas podem ser vendidas por milhões de reais e extintas poucos meses depois, sem qualquer restituição ou indenização, oferece aos investidores uma mensagem inequívoca: o cumprimento das regras é obrigatório para o particular, mas facultativo para o governo.
O interesse público não está acima da Constituição. E a mudança de orientação política de um governo não pode transformar a segurança jurídica em uma promessa descartável.

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