Douglas Nadalini

Bruno Vinciprova Pileggi

Coalizão para segurança jurídica e regulatória no Brasil

Jurisprudente

O alcance da proteção ambiental ao redor de grandes reservatórios brasileiros passou a depender de uma variável incomum: qual turma do Superior Tribunal de Justiça (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stj">STJ</a>) examina o caso. A divergência envolve o artigo 62 do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/codigo-florestal">Código Florestal</a> e produz reflexos diretos sobre investimentos, planejamento territorial, infraestrutura energética e regularidade fundiária.
A controvérsia gira em torno dos reservatórios cujas concessões ou autorizações são anteriores à Medida Provisória 2.166-67/2001. Para esses empreendimentos, o Código Florestal estabelece um critério específico de delimitação da APP: a faixa compreendida entre o nível máximo operativo normal e a chamada cota máxima maximorum, correspondente ao nível máximo de cheia previsto no projeto do reservatório.
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Trata-se de solução legislativa deliberadamente distinta daquela aplicável aos empreendimentos mais recentes, cujas APPs são definidas no âmbito do licenciamento ambiental, observados os parâmetros mínimos previstos na própria legislação.
A discussão ocorre em um contexto mais amplo de consolidação do Código Florestal. Em 2018, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar as ADIs 4901, 4902, 4903, 4937 e a ADC 42, reconheceu a constitucionalidade dos principais dispositivos da Lei 12.651/2012, reforçando a legitimidade das escolhas legislativas na conciliação entre proteção ambiental e segurança jurídica. A controvérsia atual não questiona a validade do artigo 62, mas o alcance de sua aplicação.
O problema não está na existência da norma, mas na divergência sobre seu alcance. Em julgamento recente, a Primeira Turma do STJ concluiu que o artigo 62 constitui regra especial e definitiva para esses reservatórios antigos, prevalecendo sobre eventuais delimitações mais amplas previstas em licenças ambientais. Nessa visão, a própria lei federal resolveu a questão, não podendo um ato administrativo ampliar a proteção para além do que o legislador estabeleceu.
Em sentido diverso, a Segunda Turma passou a entender que o dispositivo tem natureza transitória. Por integrar o capítulo das disposições transitórias, o artigo 62 serviria apenas para tolerar as ocupações consolidadas até 22 de julho de 2008, marco temporal que a Corte extrai do próprio Código Florestal. Para intervenções posteriores a essa data, prevaleceria a APP definida no licenciamento ambiental, ainda que mais ampla do que a faixa resultante da aplicação literal da lei. A área efetivamente protegida poderia, assim, ser significativamente maior.
Os dois entendimentos já têm endereço certo. A leitura restritiva prevaleceu na Primeira Turma no julgamento do REsp 2.185.388, relatado pela ministra Regina Helena Costa. A tese da natureza transitória foi firmada pela Segunda Turma no REsp 2.141.730 e reiterada em decisões posteriores, boa parte delas gravitando em torno do mesmo litígio: a delimitação da APP no entorno da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira, no rio Paraná.
A controvérsia não se limita ao âmbito judicial. Em 2022, o Ibama aprovou orientação jurídica específica sobre a interpretação do artigo 62 do Código Florestal, evidenciando que a discussão também influencia diretamente a atuação dos órgãos responsáveis pelo licenciamento e pela fiscalização ambiental.
A divergência talvez possa parecer técnica ou restrita ao universo do Direito Ambiental. Mas não é. Seus efeitos econômicos e sociais são potencialmente expressivos. A definição da extensão da APP influencia diretamente a regularidade de imóveis, a validade de ocupações existentes, a necessidade de recuperação ambiental, a imposição de obrigações a concessionárias de energia, a segurança de investimentos e até mesmo o planejamento urbano em municípios localizados ao redor de grandes reservatórios. Dependendo da interpretação adotada, uma construção considerada regular em determinado julgamento pode se tornar irregular em outro.
Para o setor elétrico, o ponto mais sensível está no artigo 5º do Código Florestal, que impõe ao empreendedor o dever de adquirir, desapropriar ou instituir servidão administrativa sobre a faixa de APP. Quanto maior a faixa reconhecida, maior o custo fundiário embutido na concessão. A escolha entre uma interpretação e outra não é, portanto, acadêmica: redefine obrigações patrimoniais, o equilíbrio econômico-financeiro de contratos de longo prazo e a conta final de empreendimentos que sustentam parte relevante da matriz elétrica brasileira.
Mais do que definir quem tem razão na discussão de mérito, o episódio evidencia um problema institucional relevante. O STJ foi concebido para uniformizar a interpretação da legislação federal. Sua missão constitucional é justamente reduzir divergências e garantir tratamento isonômico aos jurisdicionados. Quando diferentes órgãos da própria Corte atribuem sentidos incompatíveis a uma mesma norma, a consequência inevitável é a ampliação da incerteza jurídica.
A insegurança jurídica produz custos reais. Investimentos ficam suspensos. Litígios se multiplicam. Processos administrativos tornam-se mais difíceis de conduzir. Órgãos ambientais passam a enfrentar dúvidas sobre qual orientação seguir. Empreendedores e proprietários perdem capacidade de prever riscos. E a própria proteção ambiental pode ser prejudicada, porque políticas públicas dependem de estabilidade normativa e previsibilidade decisória para serem efetivamente implementadas.
É importante destacar que o problema não está no fato de ministros divergirem. A divergência faz parte da atividade jurisdicional e frequentemente contribui para o aprimoramento do Direito. O que merece reflexão é a demora na formação de uma orientação uniforme em temas de grande impacto econômico, ambiental e social. Em assuntos dessa relevância, a previsibilidade possui valor institucional próprio. Afinal, a função das cortes superiores não é apenas resolver casos concretos, mas também fornecer diretrizes seguras para toda a sociedade.
Esse debate ganha ainda mais importância porque envolve um dos pilares do atual marco ambiental brasileiro. O Código Florestal de 2012 foi resultado de intenso debate legislativo e de múltiplos questionamentos constitucionais posteriormente examinados pelo Supremo Tribunal Federal. Independentemente da posição adotada sobre a extensão da proteção ambiental no entorno dos reservatórios, é desejável que exista uma interpretação uniforme e estável acerca do alcance do artigo 62. A proteção ambiental exige segurança jurídica tanto quanto exige fiscalização e cumprimento da lei.
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O cenário atual pede uma palavra definitiva do próprio STJ, e os instrumentos existem: embargos de divergência para alinhar as duas turmas, afetação da matéria ao rito dos recursos repetitivos ou o pronunciamento da 1ª Seção, que reúne ambas. O que não se sustenta é um quadro em que a solução dependa essencialmente de qual turma venha a examinar o caso. Em um país que busca conciliar crescimento econômico, transição energética e proteção ambiental, a previsibilidade das regras é um ativo institucional indispensável.
Em última análise, a controvérsia sobre as APPs em reservatórios artificiais transcende o Direito Ambiental. Trata-se de um teste institucional sobre a capacidade do sistema jurídico de oferecer previsibilidade em temas estruturantes para a infraestrutura nacional. A proteção ambiental exige rigor. Mas exige também estabilidade interpretativa. Sem ela, perde o investidor, perde o regulador e perde o próprio meio ambiente.

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JOTA

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