Tania Laredo Cuentas

Coalizão para segurança jurídica e regulatória no Brasil

Jurisprudente

O Brasil fala há anos sobre produtividade, inovação e reindustrialização. Fala-se em modernizar o parque fabril, atrair investimentos, inserir o país em cadeias globais de valor e reduzir o chamado custo Brasil. Poucos instrumentos dialogam tanto com essa agenda quanto o regime de ex-tarifário.
Em linhas gerais, o mecanismo permite reduzir temporariamente o Imposto de Importação incidente sobre bens de capital e bens de informática e telecomunicações sem produção nacional equivalente. A lógica é bastante razoável: se o Brasil não produz determinado equipamento, não faz sentido encarecer sua importação quando ele é necessário para viabilizar investimento, modernização tecnológica ou aumento de produtividade.
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Na prática, porém, o ex-tarifário expõe uma contradição conhecida da política industrial brasileira. O país pretende estimular o investimento, mas muitas vezes submete esse mesmo investimento a um ambiente de demora, incerteza e insegurança jurídica.
O resultado é paradoxal: um regime criado para destravar projetos produtivos pode se transformar em mais uma fonte de risco para as empresas.
O primeiro ponto que precisa ser enfrentado é a forma como o regime costuma ser visto. Com frequência, o ex-tarifário é tratado como se fosse apenas um benefício fiscal concedido ao importador. Essa leitura até pode parecer intuitiva, porque há redução de imposto. Mas ela é incompleta.
O regime não existe para favorecer uma empresa específica. Ele existe porque, em determinadas situações, a tarifa de importação deixa de proteger a indústria nacional e passa a prejudicar a própria indústria brasileira.
Isso ocorre quando o bem importado não possui produção nacional equivalente e é necessário para ampliar capacidade produtiva, automatizar processos, reduzir desperdícios, melhorar eficiência energética ou incorporar tecnologia. Nesses casos, a discussão não deveria se limitar à perda de arrecadação. A pergunta mais relevante é outra: o Brasil ganha alguma coisa ao encarecer a importação de uma máquina que não é produzida aqui e que pode tornar a indústria local mais eficiente?
Essa mudança de perspectiva é importante. Se o ex-tarifário for analisado apenas como exceção tributária, a tendência será uma interpretação cada vez mais formal e restritiva. Se for compreendido como instrumento de política industrial, a análise precisa levar em conta também sua finalidade econômica: estimular investimento, produtividade e inovação.
Isso não significa defender aplicação automática ou sem controle. O regime precisa ser rigoroso. Mas rigor não pode ser confundido com formalismo excessivo.
A principal discussão do ex-tarifário está na existência, ou não, de produção nacional equivalente. Em tese, o raciocínio é simples. Se existe produto nacional equivalente, a redução tarifária não se justifica. Se não existe, a tarifa cheia pode representar apenas um custo adicional ao investimento.
O problema está no significado da palavra “equivalente”. Na prática, não basta identificar uma empresa brasileira que fabrique algo parecido. A análise precisa ser mais cuidadosa. É necessário verificar se o bem nacional realiza a mesma função, com desempenho semelhante, capacidade técnica compatível, prazo de entrega viável, escala de fornecimento e aderência ao projeto concreto da empresa.
Uma máquina que faz algo parecido, mas com menor precisão, menor produtividade, maior consumo energético ou incompatibilidade com determinada linha industrial, não deveria ser automaticamente considerada equivalente. Similaridade não é o mesmo que equivalência.
A proteção à indústria nacional é legítima e necessária. Mas ela deve proteger produção efetiva, tecnicamente compatível e economicamente viável. Quando a equivalência é presumida de forma ampla demais, o regime deixa de proteger a indústria e passa a proteger ineficiências.
Outro problema sensível é o tempo. Projetos industriais não esperam indefinidamente. Uma empresa que decide importar um equipamento normalmente já negociou contrato com fornecedor estrangeiro, estruturou financiamento, programou entrega, organizou obras civis, planejou desembaraço aduaneiro e assumiu compromissos comerciais.
Quando a análise do ex-tarifário demora, a empresa fica presa em uma escolha difícil: aguardar a decisão administrativa, correndo o risco de atrasar o projeto, ou importar antes da concessão, assumindo o custo integral do Imposto de Importação.
Nenhuma das duas opções é ideal. Em muitos casos, a diferença entre importar com ou sem ex-tarifário pode impactar diretamente o orçamento do projeto. Pode afetar fluxo de caixa, cronograma e até a decisão de investir.
Por isso, a demora não é apenas um problema burocrático. Ela tem efeito econômico real. Em matéria aduaneira, o tempo também é custo. Às vezes, é quase uma penalidade.
E aqui está uma das maiores contradições do regime: se o reconhecimento administrativo chega tarde demais, o incentivo perde parte de sua utilidade. Uma política industrial que não acompanha o ritmo do investimento corre o risco de se transformar em promessa sem efeito prático.
É verdade que a concessão do ex-tarifário envolve análise técnica e certa margem de avaliação pela Administração Pública. O Estado precisa verificar se há produção nacional equivalente, se o bem se enquadra nas regras aplicáveis e se a redução tarifária faz sentido dentro da política pública.
Mas discricionariedade não é carta branca. Mesmo em decisões discricionárias, a Administração precisa observar legalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade e finalidade. Em outras palavras: precisa explicar bem por que decidiu daquele modo.
Quando um pleito é indeferido sob o argumento de existência de produção nacional equivalente, não basta uma justificativa genérica. É necessário indicar qual bem nacional foi considerado equivalente, quais características técnicas sustentam essa conclusão, se há disponibilidade real, prazo de fornecimento compatível e capacidade de atender ao projeto.
Sem isso, a empresa não consegue entender a decisão. Não consegue contestar adequadamente. E, muitas vezes, acaba sendo empurrada para o Judiciário.
A judicialização do ex-tarifário costuma ser vista como um problema. E, de fato, ela tem efeitos negativos. Aumenta custos, prolonga incertezas e leva ao Judiciário discussões que deveriam ser resolvidas, preferencialmente, no âmbito administrativo.
Mas a judicialização também é sintoma de algo maior. Ela aparece quando o procedimento não entrega resposta em tempo adequado, quando os critérios de equivalência não são suficientemente claros, quando a decisão administrativa é pouco motivada ou quando o benefício é reconhecido apenas depois de o investimento já estar em curso.
Também há disputas sobre a aderência entre o equipamento importado e a descrição constante do ato concessivo. Esse é um tema sensível, porque bens industriais complexos podem ter variações de modelo, acessórios, atualizações de engenharia e especificações ajustadas ao projeto do comprador.
Nem toda diferença técnica significa que o bem é outro. E nem toda divergência documental deveria afastar automaticamente o regime. O desafio está em separar fraude, erro relevante, diferença formal, atualização tecnológica e variação normal de engenharia. Quando tudo isso é tratado da mesma forma, o resultado inevitável é insegurança jurídica.
Há caminhos possíveis para melhorar o regime. O primeiro é dar mais previsibilidade aos prazos. Se o ex-tarifário existe para apoiar investimentos, seu procedimento precisa conversar com o calendário real desses investimentos. O segundo é qualificar a análise de produção nacional equivalente. Equivalência deve ser técnica, funcional e econômica, não apenas nominal. O terceiro é melhorar a motivação das decisões administrativas. Indeferimentos genéricos aumentam litígio e reduzem confiança.
As empresas também têm um papel importante. O pedido de ex-tarifário não deve ser tratado como simples protocolo. Ele precisa ser construído de forma estratégica, com documentação técnica robusta, descrição bem elaborada, classificação fiscal consistente, demonstração clara do projeto de investimento e comparação objetiva com eventual produção nacional.
O Brasil não precisa escolher entre proteger a indústria nacional e permitir acesso à tecnologia estrangeira. Essa oposição, muitas vezes, é falsa. O verdadeiro desafio é saber quando a tarifa protege e quando ela apenas encarece o investimento.
Quando há produção nacional efetivamente equivalente, a proteção pode ser legítima. Quando não há, a tarifa cheia pode colocar a empresa brasileira em desvantagem diante de seus concorrentes internacionais.
Política industrial não se faz apenas com planos, discursos ou linhas de financiamento. Faz-se também com previsibilidade, bons procedimentos, decisões técnicas e segurança jurídica.
O ex-tarifário é um teste importante dessa capacidade institucional. Bem aplicado, pode aproximar comércio exterior, inovação e desenvolvimento produtivo. Mal aplicado, vira mais uma etapa de incerteza em um ambiente de negócios que já é suficientemente complexo.
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No fim, a pergunta que deveria orientar o debate é simples: o regime está ajudando a indústria brasileira a produzir melhor ou está apenas criando mais uma camada de risco?
Enquanto essa pergunta não for enfrentada com seriedade, o ex-tarifário continuará preso ao seu próprio paradoxo: foi criado para modernizar a economia, mas muitas vezes ainda opera em uma velocidade incompatível com a economia que pretende modernizar.

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JOTA

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