Carolina Maingué Pires

Kalleo Coura

Coalizão para segurança jurídica e regulatória no Brasil

Jurisprudente

A tramitação da ação sobre a Moratória da Soja no Conselho Administrativo de Defesa Econômica (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/cade">Cade</a>) parece seguir um rito próprio – e um tanto quanto peculiar. Em agosto, a Superintendência-Geral (SG) do Cade, numa decisão monocrática, suspendeu preventivamente a moratória, que impõe penalidades para lavouras cultivadas em áreas desmatadas após 2008 no bioma amazônico, e determinou a instauração de processo administrativo para apurar eventual prática de cartelização pelas tradings e demais participantes do acordo. Ao apreciar o caso, em setembro, o tribunal do Cade suspendeu a medida tomada pela SG do Cade até o final do ano, ou seja, os efeitos da moratória foram preservados até o final deste período. A decisão foi tomada por maioria de votos, vencidos o relator originário do processo, Carlos Jacques Vieira Gomes, e o presidente interino do Cade, Gustavo Augusto Freitas de Lima, conforme detalhava a ata de julgamento.
Mas o que estava consignado em ata se tornou incerto dias depois. O presidente interino do Cade, Gustavo Augusto Freitas de Lima, editou a ata de julgamento, proferiu um despacho em que mantém a relatoria do caso com Vieira Gomes, que havia ficado vencido – o que gerou desconforto e discussão pública numa sessão – e passou a criticar publicamente o ministro <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/flavio-dino">Flávio Dino</a>, do Supremo Tribunal Federal (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">STF</a>), por ter mandado parar a tramitação de todo e qualquer processo relacionado à Moratória da Soja no Cade e no Judiciário. No último capítulo até o momento, na última quinta-feira (13/11),<a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/cade-decide-nao-recorrer-de-decisao-de-dino-que-suspendeu-processos-da-moratoria-da-soja"> a tentativa de Lima de recorrer da decisão de Dino foi barrada pela maioria dos conselheiros da autarquia</a>.
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A moratória da soja opõe os interesses de grandes tradings, de um lado, e de pequenos produtores do outro. Em 2006, as empresas associadas à Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais (Abiove) e à Associação Brasileira dos Exportadores de Cereais (Anec) se comprometeram a não comercializar soja oriunda de áreas desmatadas na Amazônia. O acordo foi encabeçado por gigantes multinacionais, pelo poder público e entidades ambientais, como o Greenpeace. Associações que representam produtores rurais menores, porém, alegam que o acordo os coloca na mão das tradings, que exercem controle deliberado sobre o mercado de grãos. São exemplos de entidades contrárias ao acordo a Associação Brasileira dos Produtores de Soja (Aprosoja) e a Associação dos Produtores de Soja e Milho do Estado do Mato Grosso (Aprosoja-MT). As duas forças travam diversas batalhas judiciais e também no Cade.
Na ata original do julgamento do Cade, publicada no dia 7 de outubro no Diário Oficial da União (DOU), no qual os efeitos da medida tomada pela SG foram suspensos, lia-se claramente que o conselheiro Carlos Jacques Vieira Gomes, relator do caso, conheceu e, no mérito, negou provimento a todos os recursos voluntários, exceto o da Agro Amazônia Produtos Agropecuários S.A., que foi considerado intempestivo. Desta forma, ele votou para a "manutenção integral da Medida Preventiva adotada pela Superintendência-Geral presente no Despacho SG n. 13/2025, inclusive quanto à penalidade por descumprimento", posição que ficou vencida.
O conselheiro José Levi Mello do Amaral Júnior, por sua vez, segundo a ata original, "manifestou-se divergindo do voto do relator pelo parcial provimento dos recursos para suspender a eficácia da Medida Preventiva adotada pela Superintendência-Geral até 31 de dezembro de 2025". Os conselheiros Victor Oliveira Fernandes, Diogo Thomson de Andrade e Camila Cabral Pires Alves apresentaram voto vogal acompanhando a divergência de José Levi. O presidente manifestou-se acompanhando o voto do relator e acompanhou o voto do conselheiro José Levi pela entrada em vigor da Medida Preventiva a partir do dia 1 de janeiro de 2026 por fundamentação própria.
O resultado do julgamento, segundo a ata original, foi que "o Plenário, por maioria, conheceu dos demais Recursos Voluntários interpostos, e no mérito, deu parcial provimento para suspender a eficácia da Medida Preventiva adotada pela Superintendência-Geral até 31 de dezembro de 2025, nos termos do voto do Conselheiro José Levi. Vencido o Conselheiro-Relator e o Presidente do Cade. O Presidente do Cade, Gustavo Augusto, acompanhou a entrada em vigor da Medida Preventiva a partir do dia 01 de janeiro de 2026, nos termos do seu voto".
<h2>A edição da ata pelo presidente interino do Cade</h2>
Na primeira mudança de ata, do dia 8 de outubro e publicada no Diário Oficial da União do dia seguinte, a redação foi ajustada para constar que a decisão da maioria postergava "o início da vigência da medida para o dia 1 de janeiro de 2026" e que o presidente do Cade "acompanhou a maioria na parte específica da entrada em vigor da Medida Preventiva a partir do dia 1 de janeiro de 2026, nos termos do seu voto".
Depois disso, tornou-se pública uma terceira versão da ata, que consta no Boletim de Serviço Eletrônico de 13 de outubro, mas que foi assinada no dia 6 de outubro, antes da primeira alteração, e que nunca foi publicada no Diário Oficial da União.
Todo o detalhamento dos votos, que consta no terceiro e no quarto parágrafos desta reportagem e que exprime o teor da divergência entre o que pensava o relator e a maioria, foi suprimido.
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Ao JOTA, o presidente interino do Cade afirmou que a mudança feita por meio do Diário Oficial, no dia 9 de outubro, não foi uma alteração da ata, mas uma correção porque o documento original havia sido publicado de forma equivocada. "Na hora da publicação, foi lançado um documento que não era o documento assinado. Foi apresentado um rascunho”, afirmou. Segundo ele, "a área técnica botou um texto intermediário, que não era o texto assinado, e aí houve a publicação da retificação". Já a ata sem o detalhamento dos votos, publicada no boletim, seria a versão correta original, segundo ele.
Os episódios com a ata, alterada de forma unilateral, por si só causaram desconforto entre os conselheiros, mas a situação que gerou maior insegurança jurídica e culminou em discussão pública durante uma sessão do Cade ainda estava por vir.
<h2>O despacho e a relatoria da discórdia</h2>
Depois das edições de ata, em despacho ordinatório, o presidente do Cade determinou que um recurso interposto pela Abiove deveria ser encaminhado ao relator original Carlos Jacques Vieira Gomes, que havia ficado vencido no mérito. A justificativa do presidente foi a de que o recurso contra a suspensão da Moratória da Soja "foi rejeitado pelo Tribunal de forma unânime, não tendo havido nenhum voto que tenha defendido, em seu dispositivo, que a Medida Preventiva em exame fosse revogada, parcialmente ou integralmente. Assim, nessa parte da tese recursal, que era a principal, a decisão do relator foi seguida à unanimidade por todo o Tribunal".
"A divergência inaugurada pelo Conselheiro José Levi foi parcial, eis que o voto divergente se limitou a modular os efeitos temporais da medida preventiva sem alteração do seu teor. Tanto é assim que o recurso da ora embargante foi provido apenas de forma parcial. Na parte principal do pedido recursal, que era a revogação da Medida Preventiva, não houve qualquer divergência, não tendo o voto divergente acolhido, em seu dispositivo, qualquer pedido de revogação ou modificação da medida preventiva. Por tal razão, tenho que, no mérito, o voto do Relator foi vencido apenas de forma parcial", escreveu o presidente, o que contraria o que estava designado na ata do julgamento.
O conselheiro Levi reagiu, em despacho. "Ao que consta, esta Ata foi monocraticamente retificada (Diário Oficial da União, de 09 de outubro de 2025, Edição 193, Seção 1, pág. 70), talvez por suposto erro material, mas, note-se, não no ponto sobre o Voto divergente que veio a ser condutor da maioria formada e assim reconhecida nela própria segundo homologada, bem assim pela respectiva versão retificada. Logo, não há que ter nenhuma dúvida, o Redator para o Acórdão, e novo Relator do caso, é o Conselheiro signatário, o que, a toda evidência, não pode ser modificado por despacho monocrático da Presidência em exercício do CADE, que não se sobrepõe ao Plenário", escreveu Levi.
Para ele, o despacho do presidente em exercício do Cade "é objetivamente nulo e írrito em razão de incompetência absoluta, uma vez que não pode ele se sobrepor ao quanto decidido, soberanamente, pela maioria do Tribunal Administrativo do Cade e segundo retratado de modo literal da Ata de julgamento homologada na mesma assentada, na sequência imediata do julgamento".
O conselheiro José Levi levou, em mesa, a discussão para a sessão do Cade. O presidente interino da autarquia se limitou a responder que o processo não estava pautado para a sessão do dia e que não teria como haver deliberação, de modo que iria encerrar a sessão. Levi questionou: "só um pouquinho, ata não aprovada", falou. Gustavo então respondeu que, "registrado o protesto do conselheiro José Levi", a sessão estava encerrada. Nesse momento, a discussão escalou.
"Não é protesto. Não está encerrada, presidente. Vai pegar a bola e sair que nem criança?", criticou Levi. Em seguida, o conselheiro Carlos Jacques se posicionou dizendo que, se na parte majoritária e no objeto do recurso o tribunal havia sido unânime, ele poderia se manter como relator. Ele gostaria, porém, de ouvir o conselheiro Victor Fernandes, mais antigo do tribunal, sobre o assunto.
Fernandes foi taxativo em dizer que a relatoria deveria ficar com Levi. "A ata de julgamento foi proclamada na ultima sessão ordinária com o voto do conselheiro Levi sendo vencedor e o voto do conselheiro Carlos Jacques sendo vencido. A partir desse momento em que o tribunal delibera uma ata de julgamento, a definição do relator está, a meu modo de ver, petrificada", afirmou. Ele propôs uma pausa na sessão para que os conselheiros debatessem o caso. A solução encontrada foi um pedido de vista do presidente, Gustavo Augusto. Deste modo, a sessão foi encerrada e a definição da relatoria ficou pendente.
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Anteriormente, na mesma sessão, o conselheiro Diogo Thomson de Andrade disse que as alterações de atas por parte da presidência têm ficado "corriqueiras", de modo que "a minoria vencida acaba se aderindo à maioria em manobras de atas processuais". A fala se deu enquanto o tribunal discutia a aplicação de multa à CSN pela demora em se desfazer da participação acionária na sua concorrente, Usiminas.
<h2>A decisão de Flávio Dino e a reação a ela</h2>
No começo deste mês, a superintendência-geral do Cade fez uma nova investida e abriu um inquérito administrativo contra 14 executivos e um líder de associação que integram o Grupo de Trabalho da Soja (GTS), entidade responsável por executar e fiscalizar o acordo da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/moratoria-da-soja">Moratória da Soja</a>. Foram incluídos na investigação por integrar "suposto cartel de compra no mercado nacional de produção e revenda de soja" profissionais da Cargill, da Amaggi, da Cofco Brasil, da NovaAgri e da Abiove.
Dois dias depois, o ministro <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/flavio-dino">Flávio Dino</a>, do Supremo Tribunal Federal (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">STF</a>), suspendeu todos os processos na Justiça e na autarquia que discutiam a legalidade da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/moratoria-da-soja">Moratória da Soja</a>.
Para o ministro, não é adequado que o debate siga nas instâncias inferiores da Justiça “ante a grave possibilidade de que decisões conflitantes e em desacordo com o entendimento desta Casa sejam prolatada”. Segundo Dino, a discussão nas ações sobre o tema no STF busca “um marco jurídico seguro para todas as empresas do importante segmento do Agronegócio”.
O ministro disse que as empresas poderão apresentar demandas indenizatórias, mas após o STF fixar seu entendimento a respeito do assunto e que, até o momento, não há nenhuma decisão que autorize a ideia de que a Moratória da Soja seja inconstitucional ou ilegal.
A decisão de Dino desagradou o presidente interino do Cade. Ao JOTA, pouco depois da liminar, ele afirmou que a decisão causou surpresa e que o órgão antitruste buscaria questionar judicialmente a liminar. “Ela pode efetivamente prejudicar a investigação, porque a gente pode perder prova. Quanto mais tempo demora para a gente coletar e produzir as provas, mais difícil é”, afirmou. Ao jornal O Estado de S. Paulo, o presidente interino afirmou que a decisão de Dino gera "insegurança jurídica".
O presidente interino, então, proferiu um despacho dizendo que o Cade deveria solicitar à Procuradoria Federal a “adoção de medidas processuais adequadas para a defesa institucional das competências” da autarquia. <a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/cade-decide-nao-recorrer-de-decisao-de-dino-que-suspendeu-processos-da-moratoria-da-soja">A maioria dos outros conselheiros discordou dele e decidiu não recorrer da decisão de Dino</a>.
No voto contra o despacho de Lima, o conselheiro Victor Oliveira Fernandes, além de apontar barreiras processuais para o pedido, afirmou que o respeito às decisões do Supremo é um “pilar estruturante do Estado Democrático de Direito” e que a decisão cautelar de Dino não constitui uma interferência nas competências do Cade.
“As entidade autárquicas, mesmo quando investidas de capacidades regulatórias específicas, inserem-se numa cadeia de legitimidade que tem na interpretação constitucional seu vértice normativo”, escreveu Fernandes, que foi o primeiro a votar.
“Dessa forma, a adequação às diretrizes fixadas pelo STF não implica esvaziamento funcional dos entes administrativos, mas demonstra maturidade institucional e compromisso com a estabilidade das relações jurídicas”, falou.
Fernandes afirmou que, na verdade, o Cade reforça sua própria credibilidade ao “alinhar-se aos parâmetros constitucionais definidos pelo órgão de cúpula do Judiciário”. Assim, disse ele, a entidade administrativa “assegura que suas decisões técnicas permaneçam em consonância com os valores fundamentais da República”.
O conselheiro José Levi Mello do Amaral Júnior também rejeitou homologar o despacho de Lima e afirmou que não compete ao presidente do Cade "solicitar, propor ou muito menos determinar como será ou deixará de ser a atuação da Procuradoria Federal Especializada junto ao Cade".
Mello também afirmou que resguardar o Cade é, no caso, alinhá-lo à decisão do STF. Os conselheiros Diogo Thomson de Andrade e Camila Cabral Pires Alves seguiram o posicionamento dos colegas.
Já o conselheiro Carlos Jacques Vieira Gomes, último a votar, concordou em parte com o presidente interino do Cade. Para Vieira Gomes, a autarquia deveria requerer a sua habilitação como amicus curiae no processo no STF.
"A decisão do tribunal foi de nem recorrer, nem ingressar como amigo da corte", disse ao JOTA o presidente interino do Cade. "Acho que poderíamos ter contribuído com o debate, poderíamos ter apresentado dados. Mas realmente o tribunal é uma construção coletiva, tem um resultado majoritário, e o resultado majoritário tem que ser respeitado, que é o de não atuação, pelo menos neste momento."
O futuro da Moratória da Soja será decidido pelo Supremo Tribunal Federal. Na última sexta-feira (14/11) os ministros começaram a se debruçar sobre a manutenção ou não da liminar de Flávio Dino, em julgamento no plenário virtual que vai até o dia 25 de novembro. Até o momento apenas Dino e <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/alexandre-de-moraes">Alexandre Moraes</a> votaram, ambos para referendar a liminar.

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JOTA

Alteração em ata, feita no caso da Moratória da Soja, também foi criticada durante julgamento sobre participação acionária da CSN na Usiminas

Mudanças de atas e de relatoria no Cade geram insegurança jurídica – e discussões entre conselheiros

Esta reportagem faz parte do projeto especial Jurisprudente, uma coalizão pela segurança jurídica