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Eduardo Lopes de Almeida Campos

Coalizão para segurança jurídica e regulatória no Brasil

Jurisprudente

A <a href="https://www.jota.info/eleicoes/eleicoes-2026/em-virada-inedita-lula-vence-flavio-bolsonaro-em-votacao-marcada-por-caos-eleitoral">reeleição</a> do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em 25 de outubro, provocou forte reação dos mercados. No primeiro pregão, a<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/b3"> B3</a> acionou o circuit breaker pela primeira vez desde março de 2020; o Ibovespa fechou em queda de 13,88%, o dólar subiu 8,25% e os prefixados tiveram a maior alta diária de taxas da série histórica do Tesouro. Por trás do movimento está a dúvida sobre a estabilização da dívida pública, e parte dos analistas já projeta para o novo mandato um ajuste apoiado no aumento de uma carga tributária já elevada. Por outro lado, há uma preocupação social: um corte abrupto pode aprofundar a desaceleração e recair sobretudo sobre os mais vulneráveis. O momento torna oportuno discutir não apenas o tamanho do ajuste, mas o desenho da regra que o orienta.
A Lei Complementar nº 200, de 2023, instituiu o regime fiscal sustentável, limitou o crescimento das despesas primárias da União e exigiu metas anuais de resultado primário na lei de diretrizes orçamentárias (LDO). O descumprimento da meta restringe o crescimento real da despesa e, se reiterado, desencadeia vedações mais rigorosas. A contenção do gasto é necessária, mas o parâmetro da meta pode ser aperfeiçoado: o resultado convencional deveria ceder lugar ao resultado primário estrutural. A ideia ganha espaço no debate econômico: <a href="https://blogdoibre.fgv.br/posts/consideracoes-tecnicas-sobre-proposta-24">Felipe Salto e Gabriel Garrote propuseram recentemente</a> um objetivo de superávit primário estrutural de 2% do PIB no médio prazo. O nível da meta cabe aos economistas; aqui interessa o desenho jurídico que a tornaria vinculante e seus reflexos sobre a tributação.
O resultado convencional corresponde à diferença entre receitas e despesas primárias, mas varia com o ciclo econômico e eventos excepcionais. Na recessão, a arrecadação cai sem expansão fiscal deliberada; no crescimento acima do potencial, receitas temporárias podem simular solidez. O indicador estrutural separa o esforço discricionário dos efeitos cíclicos e não recorrentes, estimando a posição fiscal em condições “normais”. Por isso, mede melhor a responsabilidade fiscal.
A questão não interessa apenas aos economistas. Quando a regra trata perda transitória de arrecadação como desequilíbrio permanente, essa volatilidade chega à legislação tributária. Para cumprir a meta anual, cresce a pressão por elevações de tributos, redução de créditos e benefícios, restrições a compensações e outras providências destinadas a produzir receita imediata. A própria Lei Complementar nº 200 ilustra o vínculo: um déficit primário apurado, ainda que decorrente apenas da recessão, veda, a partir do exercício seguinte e até o retorno do superávit, a concessão, ampliação ou prorrogação de benefícios tributários (art. 6º-A).
As anterioridades anual e nonagesimal protegem o contribuinte contra algumas surpresas, mas não asseguram a estabilidade necessária ao planejamento de empresas e famílias. Investimentos, contratações, financiamentos e preços podem ser afetados por aumentos sucessivos de tributos e pelo uso arrecadatório de instrumentos extrafiscais. O direito financeiro também deve favorecer segurança jurídica, previsibilidade e proteção da confiança.
Uma meta estrutural não impediria novos tributos nem dispensaria ajustes diante de desequilíbrio permanente. Reduziria, porém, o incentivo para responder a uma queda temporária de arrecadação com aumento permanente da carga tributária. Antes de invocar um “rombo”, o governo teria de esclarecer quanto do déficit decorre do ciclo, de eventos não recorrentes e de insuficiência estrutural de receitas. Os créditos extraordinários não suprem essa lacuna: destinam-se a despesas imprevisíveis e urgentes, não à frustração de receitas causada pela desaceleração econômica.
A disciplina também valeria nos bons momentos. Hoje, receitas extraordinárias, como dividendos, concessões, recuperação de passivos e picos de commodities, contam integralmente para a meta. Podem, assim, disfarçar um desequilíbrio estrutural e, ao inflar o resultado apurado, liberar gastos adicionais (arts. 5º e 9º da Lei Complementar nº 200). Há aí uma incoerência: a mesma lei exclui essas receitas do cálculo do limite de despesa (art. 5º, § 2º), mas não da meta. Pela proposta, elas não serviriam para cumprir a meta; reforçariam o resultado efetivo e reduziriam a dívida. Levar-se-ia ao plano da meta a regra que o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) impõe a cada nova despesa obrigatória de caráter continuado: gasto permanente exige fonte permanente. Não se trata de flexibilizar a regra, mas de torná-la menos dependente da conjuntura: contenção no superaquecimento, margem de atuação na recessão e menos exclusões negociadas caso a caso, como a do art. 14-A.
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A proposta tem limites. A meta estrutural não substitui a coordenação com a política monetária nem decide, por si, como enfrentar choques como a estagflação: cabe ao Banco Central conter a inflação e ao governo escolher, dentro do espaço fiscal disponível, as medidas de apoio e os investimentos voltados aos gargalos de oferta. Seu papel é mais modesto: medir a situação fiscal subjacente e tornar a regra menos pró-cíclica. A proposta tampouco dispensa uma âncora para a dívida: a meta estrutural seria a regra operacional, e a âncora poderia vir da regulamentação, ainda pendente, do limite global da dívida consolidada da União, que o art. 52, VI, da Constituição atribui ao Senado.
O principal desafio é a transparência. O cálculo estrutural depende de parâmetros como hiato do produto e elasticidade de receitas e despesas, o que exige metodologia estável e pública. O Brasil já dispõe de experiência técnica: a Instituição Fiscal Independente (IFI) calcula o indicador e o divulga em seus <a href="https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/962519/RAF115_AGO2026_Resultado_primario_estrutural.pdf">Relatórios de Acompanhamento Fiscal (RAF)</a>, e <a href="https://repositorio.ipea.gov.br/items/1792db8e-9c47-4a25-8e01-2a2f43ab6ae4">estudos nacionais adaptaram metodologias internacionais</a>. Para afastar a escolha de premissas convenientes, alterações metodológicas só deveriam valer para metas de exercícios seguintes, e as estimativas deveriam ser publicadas periodicamente, com histórico das revisões e dados integralmente acessíveis ao público.
A mudança exigiria poucos ajustes na Lei Complementar nº 200. O núcleo está no art. 2º: a LDO passaria a fixar metas anuais de resultado primário estrutural compatíveis com a trajetória sustentável da dívida, e o § 4º, que já atribui ao Banco Central a apuração do resultado primário, passaria a abranger também o cálculo estrutural, sob revisão crítica de órgãos como a Secretaria do Tesouro Nacional, a Receita Federal, a IFI e o TCU. Por coerência, os gatilhos dos arts. 5º, 6º, 6º-A e 9º passariam a se referir ao mesmo indicador. O Anexo de Metas Fiscais (art. 4º, § 5º, da LRF) apresentaria, lado a lado, o resultado observado, os ajustes cíclicos e não recorrentes, os parâmetros utilizados e a reconciliação entre os indicadores. Assim, a adaptação ao ciclo econômico decorreria de regra geral e verificável, não de exceções ad hoc.
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Uma boa regra fiscal não deve ser rígida na recessão nem complacente na expansão, tampouco converter cada oscilação econômica em urgência arrecadatória. Num momento em que se cobra ajuste e se teme recessão, esta é a principal virtude da meta estrutural: um critério crível, verificável e estável permite que o ajuste seja gradual sem perda de credibilidade, porque o compromisso passa a ser com a sustentabilidade da dívida no longo prazo, e não com o número de cada exercício. Ao medir melhor o esforço fiscal permanente, o resultado primário estrutural contribuiria para essa sustentabilidade e para uma política tributária menos casuística, mais previsível e mais segura para o contribuinte.

JOTA PRO Tributos | Trial | outubro/26

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Substituir o resultado convencional pelo estrutural como meta da LC 200 tornaria a regra menos pró-cíclica

Meta fiscal estrutural e segurança jurídica tributária

Substituir o resultado convencional pelo estrutural como meta da LC 200 tornaria a regra menos pró-cíclica