Diego de Paiva Vasconcelos

Marcos Alaor Diniz Grangeia

Coalizão para segurança jurídica e regulatória no Brasil

Jurisprudente

O Brasil transformou a judicialização em parte da sua própria engrenagem institucional. O resultado é um sistema que acumula mais de 80 milhões de processos pendentes, consome recursos bilionários e opera sob uma lógica de litigância permanente que já compromete a eficiência das cortes, a qualidade das decisões e a própria capacidade do Estado de entregar Justiça em tempo razoável.
É nesse contexto que o Supremo Tribunal Federal (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/STF">STF</a>) e o Superior Tribunal de Justiça (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/STJ">STJ</a>) passaram a discutir, simultaneamente, mecanismos capazes de criar filtros para conter a litigância massiva brasileira.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
O STJ realizou recentemente a primeira parte da audiência pública do <a href="https://processo.stj.jus.br/repetitivos/temas_repetitivos/pesquisa.jsp?novaConsulta=true&amp;tipo_pesquisa=T&amp;cod_tema_inicial=1396&amp;cod_tema_final=1396">Tema 1.396</a>, sob a relatoria do ministro Ricardo Villas Bôas Cueva. A questão posta é processual e parece restrita: o ajuizamento de ação consumerista exige tentativa prévia de solução extrajudicial?
A configuração da audiência, articulada em três eixos — dimensão processual, dimensão empírica, dimensão sistêmica —, revela que a Corte assumiu o que está em jogo. Não é o caso concreto. É a possibilidade de construir, por precedente vinculante, um filtro institucional que a arquitetura legislativa brasileira deliberadamente não construiu.
Para entender por que esse julgamento importa, vale recuar ao número que o debate público brasileiro repete como atestado de crise. Segundo o Justiça em Números, relatório anual do Conselho Nacional de Justiça (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/cnj">CNJ</a>) publicado em novembro de 2025, o Brasil terminou 2024 com 80,6 milhões de processos pendentes — patamar equivalente ao acervo mensurado há oito anos.
O dado isolado diz pouco. Em paridade técnica plena com o National Judicial Data Grid da Suprema Corte indiana, única plataforma mundial em metodologia equivalente ao relatório do CNJ, o quadro se torna eloquente. A Índia tem 50,29 milhões de processos pendentes para 1,4 bilhão de habitantes: 36 por mil.
O Brasil tem 377 por mil — dez vezes a densidade indiana de litigância per capita, em país com um sexto da população. O sistema judicial brasileiro é o mais litigioso do planeta entre os que produzem agregação nacional verificável de seus dados.
O diagnóstico mais difundido sobre a litigância massiva brasileira responsabiliza os grandes litigantes — o Estado em primeiro lugar, depois bancos, telecoms, distribuidoras de energia e planos de saúde. A leitura explica em parte o fenômeno. É imprecisa na atribuição.
O Estado-litigante, como INSS, fazendas e autarquias, produz litigância por opção institucional própria, ao cobrar judicialmente créditos que poderia executar administrativamente e ao resistir em juízo a direitos que poderia reconhecer na via interna.
Execuções fiscais respondem por 31% do estoque nacional; dez dos vinte maiores réus do Judiciário são entes públicos; o INSS lidera o ranking individual com mais de quatro milhões de processos. O Estado é, ele próprio, o maior produtor da litigância massiva brasileira — e o faz por desenho institucional, não por acidente operacional.
Já os grandes litigados privados — bancos, telecoms, distribuidoras de energia, cartões e planos de saúde — figuram em massa no polo passivo. É tentador apontá-los como causa autônoma. Não são. São consequência. Sem o arranjo institucional que torna o ajuizamento contra essas empresas economicamente racional para o autor, essa litigância cairia drasticamente.
A questão deslocada é entender por que esse arranjo opera no Brasil e não opera em outros países, onde os mesmos setores existem em escala comparável — e onde Estados também litigam.
Pelo índice de congestionamento do Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) — única métrica disponível em padronização idêntica para os países latino-americanos —, o Brasil registrou 3,56 em 2024, a pior congestão da região.
Costa Rica, com Gini, escolaridade média e pobreza próximos aos brasileiros, registra 1,41 — a segunda menor congestão regional — e investe cerca de US$ 1.197 por processo em tramitação, contra US$ 409 no Brasil. Peru gasta US$ 277 por processo, mas opera com cinco vezes menos volume per capita e congestão de 1,50. Estado-litigante, bancos, telecoms e tributação complexa existem em todos esses países. Falta uma peça.
Dois números do próprio CNJ revelam a dimensão estrutural do problema. Primeiro: o Tempo de Giro do Acervo brasileiro — quanto tempo o sistema levaria para zerar o estoque caso interrompesse hoje todos os ingressos, mantendo a produtividade atual — é de 1 ano e 10 meses. Segundo: em 2024, o Brasil baixou 44,8 milhões de processos contra 39,4 milhões ingressados (Índice de Atendimento à Demanda de 113,6%, o maior da série histórica), e ainda assim o estoque caiu apenas 3,5 milhões em valor líquido — de 84,1 para 80,6 milhões. Mesmo em ano de produtividade recorde, com o sistema processando 14% mais do que recebe, o acervo praticamente não se move. A inércia do estoque é estrutural, não conjuntural.
Oitenta milhões de processos não são acidente. São consequência previsível da arquitetura institucional que o Brasil escolheu manter. A peça que falta é o segundo pilar da arquitetura institucional brasileira — o que opera sobre a litigância entre privados, e o que o Tema 1.396 toca diretamente. O Brasil mantém em vigor três normas processuais que montam um arranjo único na região: o litigante entra sem pagar, perde sem custo e dispõe ainda de uma via paralela em que a isenção opera por desenho da própria lei.
A primeira é o artigo 99, parágrafo 3º, do Código de Processo Civil de 2015: presunção de veracidade da declaração de insuficiência de recursos, sem comprovação documental prévia. Costa Rica, Colômbia e Peru exigem essa comprovação. Em 2024, segundo o Justiça em Números, 25,5% dos processos arquivados em definitivo no Brasil tramitaram com gratuidade deferida — percentual que o próprio relatório admite estar subestimado por falhas anteriores na captação do dado. Na Justiça do Trabalho, são 61,1%. No TRT da 1ª Região, 87 em cada cem.
A segunda é o artigo 98, parágrafo 3º, do mesmo Código: suspensão por cinco anos da exigibilidade da sucumbência contra o beneficiário da gratuidade. O efeito econômico, em interação com a regra anterior, é direto. O autor não paga para entrar e não paga se perde. O risco patrimonial esperado da ação aproxima-se de zero.
A terceira é o artigo 54 da Lei 9.099/1995: isenção total de custas em primeira instância nos Juizados Especiais Cíveis para causas até vinte salários mínimos. A Lei 10.259/2001 estende o regime aos Juizados Federais. Os demais países da região cobram taxa simbólica para causas de pequeno valor — suficiente para operar como filtro mínimo. O Brasil dispensa integralmente.
Somando o universo da gratuidade ao volume dos Juizados Especiais, mais da metade do volume processual brasileiro em 2024 tramitou sem custo direto ao usuário. Não é estimativa. É soma de dados oficiais. Há, diante desse quadro, dois caminhos institucionais em movimento — ambos respondendo, ainda que de modos distintos, à mesma constatação estrutural.
O primeiro caminho é legislativo, e toca diretamente a frente do Estado-litigante. O PL 2.488/2022, proposto pelo então presidente do Senado Rodrigo Pacheco a partir das minutas da Comissão de Juristas instituída por ele e por Luiz Fux, presidida pela ministra Regina Helena Costa, do STJ, cria nova Lei de Execução Fiscal, revoga a Lei 6.830/1980 e introduz a cobrança extrajudicial de débitos de menor valor pela própria Administração Pública antes do ajuizamento.
O segundo caminho institucional é jurisprudencial — e está em formação simultânea nas duas cortes superiores. No STJ, o Tema 1.396 discute se o ajuizamento de ação consumerista exige tentativa prévia de solução extrajudicial.
No STF, a <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6383356">ADC 80</a> — proposta pela Confederação Nacional do Sistema Financeiro, sob relatoria do ministro Edson Fachin — discute os critérios objetivos de gratuidade de Justiça na Justiça do Trabalho. Em novembro de 2025, o ministro Gilmar Mendes abriu divergência substantiva, propondo critérios mais restritivos e aplicação ampliada a todos os ramos do Judiciário. A divergência já recebeu adesão dos ministros Cristiano Zanin, Alexandre de Moraes, Flávio Dino e Dias Toffoli, formando maioria provável.
Há aqui uma divergência institucional aberta entre STF e STJ sobre os próprios filtros da gratuidade processual. O debate deixou de ser apenas doutrinário. Tornou-se disputa institucional explícita.
O risco analítico dessas decisões, porém, precisa ser nomeado. Filtros processuais sem estrutura administrativa minimamente confiável — sem canais padronizados das grandes empresas, sem prazos exigíveis de resposta e sem capacidade resolutiva efetiva — transferem ao consumidor e ao trabalhador hipossuficiente o custo de uma falha estrutural do próprio sistema.
Há também um risco ainda mais profundo: o do filtro vazio. Criar exigência de tentativa extrajudicial prévia, isoladamente, não basta para impactar os números. A exigência só produz efeito sistêmico se vier acompanhada de mudança estrutural na cultura empresarial: realocação de foco, energia e orçamento das grandes empresas para o setor de resolução de conflitos com o cliente.
Trata-se de um novo modelo de negócios, em que o atendimento extrajudicial deixa de ser função residual e passa a ser função estratégica. Sem essa realocação, o filtro processual cria apenas uma fase pré-processual formal — uma etapa burocrática antes do ajuizamento inevitável. A litigância se mantém. Apenas se desloca no tempo.
Há precedente empírico desse risco no próprio sistema brasileiro. Quando o STF, em 2014, exigiu requerimento administrativo prévio ao INSS como condição do interesse de agir em ações previdenciárias, o efeito esperado de redução do estoque não se materializou na escala prevista — exatamente porque a autarquia não estruturou capacidade administrativa proporcional à demanda.
O resultado foi tão insuficiente que o próprio STF teve de homologar, em 2021, acordo entre União, Ministério Público Federal, Defensoria Pública e INSS fixando prazos administrativos máximos para conclusão dos processos previdenciários.
O filtro existiu. Não filtrou. Apenas formalizou. A lição se aplica diretamente ao Tema 1.396 e à ADC 80. A solução técnica precisa ser tripla: filtro processual nas cortes superiores, exigência institucional de estrutura administrativa regulada e realocação empresarial que torne a fase pré-processual efetivamente resolutiva.
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Faltando qualquer um dos três pilares, o sistema absorve o filtro sem alterar o resultado agregado. O debate público brasileiro insiste em tratar a sobrecarga do Judiciário como problema de gestão. Digitalização, metas de produtividade, mutirões e novos tribunais são medidas úteis na margem, mas chegam depois.
A litigância massiva brasileira é problema de desenho institucional. Enquanto o debate público não enfrentar o conjunto desses pontos com a profundidade necessária, o país continuará contando 80 milhões de processos pendentes sem discutir seriamente por que eles existem.

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JOTA

Problema brasileiro é de desenho institucional

A engrenagem invisível da litigância massiva

Este artigo faz parte do projeto Jurisprudente

Projeto especial

A litigância massiva é um problema institucional, se não for enfrentada o país continuará contando 80 milhões de processos pendentes