Inova&Ação

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Um Direito para a inovação

Óbices jurídicos e institucionais à inovação no Brasil a partir da noção de ‘famílias’ de gargalos jurídico-institucionais

Imagem: Pixabay

O potencial de inovação em uma determinada sociedade não surge de maneira espontânea ou despropositada; bem ao contrário, depende de muitos fatores relacionados de forma complexa e intencional. Dentre eles, a existência de instituições criadas para fomentar atividades inovadoras por meio de políticas públicas consistentemente concebidas, estruturadas e aperfeiçoadas. Tais iniciativas, por sua vez, são em grande medida moldadas por estruturas e arranjos jurídicos passados e presentes.

As dimensões jurídico-institucional e regulatória apresentam-se, nesse contexto, como variáveis centrais ao sucesso ou fracasso do estímulo à inovação. Por seu intermédio, competências empresariais são fomentadas, bem como são forjadas capacidades de atuação do setor público no fomento e na governança sistêmica da inovação. Esse arcabouço é também chave para a criação de instrumentos de financiamento – incentivos fiscais, linhas de crédito subsidiado, subvenção econômica, recursos não reembolsáveis para atividades de cooperação entre empresas e institutos de ciência e tecnologia (ICT), entre outros.

O aparato jurídico institucional e regulatório da inovação, além disso, estabelece os parâmetros da relação entre os ICT e o setor produtivo, desde o regime de contratação de pesquisadores por empresas, passando pelas regras de encomenda tecnológica e compra de equipamentos e materiais, às questões de propriedade intelectual. É também o arcabouço jurídico em boa medida responsável por compor, entre o setor público e setor privado, a distribuição de riscos e recompensas das atividades de inovação. Seja como indutor de coordenação intragovernamental, seja como promotor de sinergias público-privadas, seja ainda como vetor de seletividade, experimentação e aprendizado na escolha e aplicação de recursos da inovação, o Direito pode ser, assim, ele próprio, descrito como uma espécie de “tecnologia” de políticas públicas de inovação.

É bom lembrar, no entanto, que não se pode tomar a existência desse conjunto de regras, instituições, normas e processos jurídicos regulatórios como dado. Trata-se de algo construído como parte de uma empreitada de escopo mais amplo e associada a um projeto de desenvolvimento econômico no qual a inovação é reconhecida como chave e o aparato jurídico é mobilizado de modo efetivo para catalisá-la. Não basta, ainda, que tais meios jurídicos existam formalmente e possuam força vinculante de normas válidas e eficazes. É necessário que os instrumentos jurídicos existentes sejam operados de forma integrada e concatenada, superando a visão fragmentada em especialidades ou áreas estanques que caracteriza o Direito e define as habilidades profissionais dos juristas.

A inovação, um conjunto transversal e multidisciplinar de atividades, demanda, em resumo, uma abordagem jurídica funcional capaz de fazer operar um autêntico Direito integrado da inovação que a estimule e viabilize. No entanto, sem ajustes constantes e o mínimo de flexibilidade adaptativa o aparato jurídico-regulatório pode, em vez de promover e estimular atividades de inovação, atrapalhá-las e obstrui-las indefinidamente. Neste caso, seus efeitos podem ser ainda mais contraproducentes que aqueles produzidos pelas lacunas resultantes de vácuos normativos, isto é, pela inexistência do próprio Direito na disciplina da inovação.

No Brasil, o que se nota não é propriamente a existência de um sistema de inovação, mas sim uma constelação de subsistemas não integrados, que não logra completar o circuito que vai da ciência e tecnologia à inovação propriamente dita. Há ineficiências de diferentes tipos: sobreposições de competências, uso não estratégico de recursos escassos, descontinuidade de programas, regramentos pouco claros e controle excessivos de políticas de inovação, além das influências negativas produzidas pela agenda macroeconômica.

Por isso, desenvolver, estruturar e monitorar uma política estratégica de inovação destinada a enfrentar problemas previamente mapeados e a alcançar objetivos adequadamente definidos – nas palavras de Mariana Mazzucato, uma política mission oriented – passa, necessariamente, pelo fortalecimento paulatino mas ininterrupto de um verdadeiro sistema nacional de inovação. Nesse contexto, a coordenação de diversas políticas, instituições e atores públicos, a articulação público-privada, a capacidade governamental de selecionar setores prioritários e intensivos em conhecimento e de permitir a avaliação e a revisão iterativa (isto é, passo-a-passo) da política são atributos indispensáveis. Cada um desses atributos exige, vale enfatizar, que a legislação existente se organize em arranjos jurídicos e institucionais – eles próprios inovadores – capazes de agregar efetividade e legitimidade às políticas de ciência, tecnologia e inovação.

A seguir, de forma resumida, apresentamos os principais óbices jurídicos e institucionais à inovação no Brasil a partir da noção de “famílias” de gargalos jurídico-institucionais que têm impedido uma atuação estatal mais fluida, coerente e articulada. A noção de gargalos à inovação aqui adotada deriva da discrepância entre, de um lado, o que se almeja, em termos de objetivo de política pública, da atuação de empresas, ICT e governo e, de outro, como as práticas cotidianas desses atores e instituições efetivamente se desenrolam em meio a uma multiplicidade de contingências e entraves. No limite, tais gargalos são barreiras e ameaças de efetividade e de legitimidade em relação aos quais se pode atribuir, direta ou indiretamente, ao arcabouço jurídico – sua aplicação e interpretação por diversos agentes e instituições, incluindo órgãos de controle da administração pública – parte da responsabilidade por mitigar capacidades operativas ou, de qualquer outra forma, obstruir a implementação adequada de políticas públicas.

Gargalos de coordenação

A insuficiente coordenação entre órgãos públicos – tanto entre instituições voltadas à gestão do fomento público, quanto entre entidades de controle – é um primeiro e significativo óbice à inovação. A despeito da criação e do aprimoramento de instâncias para coordenação da política,1 a estrutura de governança da política de inovação ainda se mostra deficiente e, recorrentemente, se diz que há uma série de interseções e sobreposições e que as inter-relações entre os diversos atores não são claras. Isso porque as arenas de governança criadas ou reativadas no período, além de não funcionarem com a regularidade planejada, não possuem mecanismos para monitorar a efetivação de decisões e seus impactos, o que limita severamente sua capacidade de orquestração das ações dos atores envolvidos. Prevalecem, em regra, iniciativas isoladas que não se comunicam, ainda que em um mesmo setor ou tipo de programa. Fica evidente, assim, a falta de uma articulação orgânica e transversal das ações e estratégias das diversas instituições que compõem o arranjo jurídico-institucional da política.

Gargalos de sinergia nas relações público-privadas

Não apenas as relações entre instituições públicas encontram-se desarticuladas, mas também entre setor público e empresas privadas há pouca sinergia e interação que se possa considerar virtuosa. Isso quer dizer que ações estatais e empresariais têm, muitas vezes, andado em descompasso umas com as outras e que ainda parece faltar um arranjo institucional capaz sintonizar agendas e incentivos e aproximar as agendas e relações público-privadas no campo da inovação. Dois vetores compõem esse gargalo: de um lado, a dificuldade de se direcionar políticas de inovação diretamente às empresas e, de outro, a fragilidade da relação triangular entre Estado, empresas e universidades.

É recorrente na literatura brasileira a dificuldade em destinar diretamente às empresas os recursos públicos destinados à inovação. Políticas de subvenção destinam-se primordialmente às universidades e centros de pesquisa (ou ICT) e não às empresas, o que se deve ao desenho de incentivos criados pela legislação. Contudo, mesmo os incentivos voltados ao setor produtivo têm obstado estratégias empresarias. Algumas demandas privadas foram mais recentemente atendidas pelo novo marco Legal da Inovação, que ampliou, explicitamente, a possibilidade de dispêndio de recursos tanto para despesas correntes, quanto para despesas de capital, mas mesmo empresas de grande porte e com departamentos jurídicos sofisticados têm dificuldade em manejar o cipoal normativo da inovação com clareza. Contribui para esse cenário a reduzida divulgação dos programas e recursos disponíveis ou, em poucas palavras, a falta de informação consolidada na forma de sínteses claras.

Gargalos de aprendizado e experimentação na política

Tem-se argumentado que o sucesso de políticas de inovação depende não apenas da capacidade governamental de coordenar atores, mas também de um esforço contínuo de revisão e aperfeiçoamento, isto é, requer-se uma estrutura que possibilite e estimule o chamado o que a OCDE chamou de policy learning. Esse processo demanda, de um lado, certo grau de abertura ao experimentalismo na política e, de outro, a capacidade de avaliar suas ações e aprender com a própria experiência ao longo do tempo. O sistema nacional de inovação brasileiro encontra percalços também nesse quesito.

Avaliar políticas de inovação envolve, em si, uma sequência de desafios, sendo um deles a própria aferição dos processos inovativos. Como argumenta André Rauen, do Ipea, dentre os desafios, um importante diz respeito à utilização de indicadores, tanto de resultados quanto de impacto, uma vez que não há consenso sobre a validade desses indicadores, nem sobre a própria dinâmica do processo inovativo. E tão complexo quanto mensurar a inovação é analisar seus impactos (por exemplo, na competitividade internacional). Além disso, o próprio desenho jurídico de avaliação apriorística de projetos individuais destinados à inovação, adotado no Brasil, é frequentemente visto como entrave à experimentação e ao aprendizado na política, pois nele há pouco espaço para sua reformulação e aperfeiçoamento.

Gargalos na seletividade da política

Desde a perspectiva jurídico-institucional, é possível afirmar que esta fragilidade está ligada à dificuldade por parte do Estado em desenhar políticas que identifiquem e priorizem de modo efetivo setores mais intensivos em inovação. O obstáculo, deste ponto de vista, é de se criar políticas seletivas e orientadas por fins objetivamente definidos – quanto às atividades incentivadas e quanto aos instrumentos –, de modo a evitar a pulverização de recursos das políticas, que, por sua vez, serve à reprodução dos fatores acima apresentados e obsta a inovação. O Estado brasileiro, em meio à multiplicidade de atores envolvidos nas políticas de inovação, tem encontrado grande dificuldade também em realizar escolhas sobre qual setor (ou quais setores) irá intervir, de modo que tem sido preferível contemplar um vasto número de projetos com poucos recursos a eleger prioridades e negar demandas por recursos para uma parte dos projetos.

Em suma, vista em retrospecto, a construção do regime jurídico da inovação no Brasil revela um processo lento, nem sempre linear, mas constante de arquitetura institucional. Como resultado parcial, o país hoje conta com uma legislação que, apesar de pouco integrada, é completa em termos de abrangência e de potencialidades para fomentar, por meio de ferramentas jurídicas, a inovação em ritmo e patamar mais representativo.

Mas, como sublinhado aqui, o desafio de construir um sistema nacional de inovação não é trivial e passa pelo desenvolvimento de capacidades estatais do tipo jurídico para implementar as normas (e seus objetivos últimos) na forma de políticas públicas capazes de, por meio de processos dinâmicos e abertos ao aperfeiçoamento, agregar sentido, eficácia e legitimidade ao aparato existente.

Trata-se, em outras palavras, de um desafio de implementação e superação de óbices que não será vencido sem o engajamento de juristas que atuem dentro e fora do âmbito da ação governamental. Também a construção de um Direito integrado da inovação no Brasil pressupõe uma empreitada autoconsciente do tipo mission-oriented. Que o enfrentamento dos gargalos aqui descritos, bem como de outros certamente há, sirva para auxiliar a construção de um Direito integrado da inovação digno do desafio de desenvolvimento econômico a ele subjacente.

***Os autores são co-organizadores, com Maria Carolina Foss, do livro “Inovação no Brasil: avanços e desafios jurídicos e institucionais”, disponível em https://openaccess.blucher.com.br/article-list/9788580392821-374/list#articles. Este artigo é uma síntese do trabalho “O direito contra a inovação? A persistência dos gargalos à inovação no Brasil”, publicado por nós em Lastres, Helena M.M; Cassiolato, José E.; Laplabe, Gabriela, Sarti Fernando (Orgs.). O Futuro do desenvolvimento. Campinas: Unicamp, 2016, p. 181-214. Também acessível na internet em: https://www.eco.unicamp.br/neit/images/stories/O_Futuro_do_Desenvolvimento_ensaios_em_homenagem_a_Luciano_Coutinho.pdf

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1 Entre tais instâncias de articulação entre ministérios e agências estão: o Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia (CCT), criado em 1996 (Lei 9.257/96) e reativado em 2003; o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), criado em 2005 (Lei nº 5.353/05); o Comitê Permanente de Monitoramento da Lei de Inovação, criado em 2008 (Portaria MCT nº 44, de 2008).


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