Oscar Moreira
Lucas Prado
Atualmente, as startups que se dedicam a desenvolver soluções para o governo (as chamadas govtechs) enfrentam muitos desafios para acessar seus clientes, o que impacta negativamente as oportunidades de melhoria da qualidade do serviço público e do índice de inovação no Brasil, que ocupa a 66ª posição do ranking mundial, segundo o Global Innovation Index. Sendo o governo o principal cliente das govtechs, cabe ao ente público criar condições para testar soluções, buscando a ampliação da eficiência nos serviços prestados aos cidadãos. Desse modo, o teste de um Mínimo Produto Viável (MVP) se torna revestido de interesse público.
O excesso de leis, decretos, regulamentos, portarias, instruções normativas de âmbito municipal, estadual e federal, que muitas vezes conflitam entre si, faz com que o princípio da legalidade entre em rota de colisão com o princípio da eficiência da administração pública. Para startups, principalmente as early stage, oportunidades de testar seus produtos e errar o mais rápido possível, são fatores imprescindíveis para a fase de validação do negócio. Porém, introduzir essa cultura de inovação do Vale do Silício no setor público brasileiro não é um caminho fácil.
Infelizmente, embora haja um grande interesse de 91% dos gestores públicos pela contratação de soluções inovadoras, segundo pesquisa do Instituto Arapyaú, a aversão ao risco e à incerteza, que muitas vezes se confunde com insegurança jurídica, é uma das principais barreiras de entrada do mercado de govtechs, o que muitas vezes acaba por inviabilizar a operação de empresas de alto impacto social. As startups poderiam melhorar significativamente o papel do Estado, que hoje é visto como um problema, para transformá-lo em um agente solucionador de problemas gerando assim um ciclo virtuoso da cadeia de valor público.
Embora esse propósito possa parecer um pouco amplo e abstrato, quando falamos em melhorar a qualidade do serviço público estamos falando de serviços básicos e essenciais como saúde, educação, saneamento, transporte e segurança, mas também podem haver melhorias significativas em outros setores como o judiciário, a fiscalização de tributos, o registros de empresas e até do mercado financeiro.
Há portanto, um descompasso entre a demanda dos gestores e da sociedade por melhoria da qualidade dos serviços públicos de um lado e os instrumentos jurídicos que possibilitem a testagem de soluções inovadoras na esfera pública, sem causar prejuízos ao interesse público ou incorrer em atos de improbidade administrativa. Por isso, é fundamental a reflexão sobre como as govtechs podem se aproximar de forma segura do Estado e assim testar produtos minimamente viáveis (MVPs) para validar suas soluções?
Dados demonstram que a implementação de serviços digitais em países como o Brasil podem gerar um aumento de 5,7% no PIB anual, bem como economizar 97% dos custos com atendimento e serviços públicos. A digitalização dos serviços públicos acompanhada da otimização dos procedimentos administrativos públicos pode possibilitar a redução de custo e aumento da eficiência dos serviços prestados aos cidadãos.
Já existem algumas experiências pioneiras no que diz respeito à formas inovadoras de contratação de govtechs pelo poder público, como o PitchGov da ABStartups ou mesmo a Lei Complementar nº 929/2019 do Estado do Espírito Santo, que cria normas para que o Estado e os municípios possam contratar entidades privadas de inovação tecnológica após um período de teste dessas soluções. Estes caminhos, embora sejam boas práticas louváveis, parecem ainda não ser escaláveis o suficiente para todo o setor público, o que os torna, pontos fora da curva que não podem ser replicados com facilidade e agilidade.
A ausência de um marco legal para as startups dificulta ainda mais a vida das empresas focadas no desenvolvimento de alta tecnologia, pois a entrada no poder público não leva em conta suas especificidades. Atualmente existem dois caminhos na legislação brasileira capazes de solucionar esta difícil equação de aproximar as empresas de base tecnológica da gestão pública com objetivo de testar suas ideias e soluções o mais rápido possível.
O primeiro deles seria através da Lei Federal nº 13.243/2016, conhecida como Marco Legal da Ciência, Tecnologia e Inovação. Toda a trajetória de criação desta legislação, buscou reduzir o distanciamento entre o poder público e os entes produtores de tecnologia fomentando um governo mais aberto e aderente às tendências do mundo em que vivemos. Percebe-se que o legislador permitiu ampla variedade de formas e instrumentos para que a administração pública possa celebrar negócios jurídicos com a iniciativa privada, com ou sem finalidade lucrativa.
Tal posicionamento beneficia as instituições privadas sem finalidades lucrativas organizadas nas formas de associações e fundações que visam gerar inovação no setor público, em compasso com o art. 1º, V, da Lei nº 13.243/2016. Não obstante, o desconhecimento desta norma dificulta a implementação da lei nos entes públicos subnacionais ainda apegados aos instrumentos normativos da década de 1990, como a Lei Geral de Licitações (Lei nº 8.666/93).
Aí então surge outro caminho, capaz de superar todas as barreiras anteriormente mencionadas, através da Lei Federal nº 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), que tem como objetivo regular as parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil mediante negócios jurídicos mediados pelos princípios da mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco. Na prática, são as instituições que comumente eram chamadas de organizações não-governamentais (ONG), composto de entidades vinculados ao Terceiro Setor.
O MROSC tem caráter nacional e já se encontra vigente para todos os entes públicos da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). A lei está em vigor desde janeiro de 2016 para a União, os Estados e o Distrito Federal. Já para os municípios brasileiros a vigência do MROSC começou em janeiro de 2017. A sua amplitude nacional permite que a legislação seja aplicada em todos os lugares do país de forma minimamente uniformizada.
A lei em comento substituiu os convênios celebrados entre a administração pública e as organizações da sociedade civil (associações e fundações), pois estes eram instrumentos jurídicos inadequados a realidade deste tipo de parceria. Os convênios foram criados para regulamentar as relações entre os entes públicos. E, por muitos anos foram utilizados de modo indiscriminado para as parcerias com as OSC. A utilização decorria da inexistência de lei específica capaz de abarcar as entidades sem finalidades lucrativas como um todo.
A assimetria entre a finalidade precípua da lei de convênios e a sua utilização para regular as parcerias com as organizações da sociedade civil resultou em punições para os polos privados e públicos que poderiam ser evitadas, caso existisse legislação de cunho geral para as parcerias com o poder público.
Daí então, a necessidade de uma legislação que não restringisse o escopo de atuação da entidade permitiu que um amplo espectro de possibilidades fossem abarcadas pelo MROSC para a consecução de finalidades de interesse público. Nos dizeres de Tribunal de Contas do Rio do Sul a Lei nº 13.019/2014 permitiu que “um universo amplíssimo de possíveis intervenções na modalidade de cooperação prevista naquela legislação” (TCE-RS, 2017, p. 17).
Aliás, o art. 5º da Lei nº 13.019/2014 traz como fundamentos interpretativos a participação social, o fortalecimento da sociedade civil, a economicidade, da eficiência e da eficácia destinados “a promoção do desenvolvimento local, regional e nacional, inclusivo e sustentável” (inciso III) e “o direito à informação, à transparência e ao controle social das ações públicas” (inciso IV), não cabendo de plano nenhuma limitação de objeto das parcerias da administração pública com as organizações da sociedade civil.
Ainda nesta linha, as diretrizes das parcerias inseridas no art. 6º do MROSC levam em consideração:
III – o incentivo ao uso de recursos atualizados de tecnologias de informação e comunicação;
V – o estabelecimento de mecanismos que ampliem a gestão de informação, transparência e publicidade;
Assim, as ações voltadas ao aumento da eficiência da administração pública são de interesse público, podendo ser objeto de parceria entre a administração pública e as organizações da sociedade civil por meio das regras da Lei nº 13.019/2014, que busquem a ampliação de soluções digitais para os governos.
O extinto Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC) publicou o edital de chamamento público nº 06/2017, com objetivo de celebrar parceria com OSC para a execução de projeto do programa InovAtiva Brasil, para suporte, capacitação e aceleração de negócios inovadores iniciantes. Este chamamento público pode ser reconhecido como um primeiro case de sucesso na utilização da Lei nº 13.019/2014 para fomentar parceria entre organização da sociedade civil com elevada expertise no mundo das empresas de base tecnológica ou com modelos de negócios inovadores e escaláveis e o poder público.
O advento da Lei nº 13.019/2014 afastou de vez a utilização dos convênios como instrumento jurídico das parcerias com as organizações da sociedade civil. Entretanto, as alterações dos instrumentos não alteraram a natureza jurídica das parcerias que buscam o interesse público recíproco em regime de mútua cooperação como possuíam os antigos convênios.
De modo diverso, os acordos de cooperação estão dispensados deste processo seletivo, como determina o art. 29, do MROSC. O chamamento público será obrigatório somente nos casos que o acordo de cooperação envolver a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial, pois nestes casos incide limitação de bens para todos os possíveis interessados. E portanto, em respeito ao princípio da isonomia deve ser realizado procedimento de seleção via chamamento público.
Outro ponto é a celeridade para celebração do acordo de cooperação. O procedimento de chamamento público realizado pelo governo federal despenderá pelo menos setenta dias somente para cumprir os prazos legais que vão publicação edital até a publicação em diário oficial da parceria.
Ademais, a inexistência de transferência de recursos financeiros reduz os riscos de a administração pública financiar atividades e/ou projetos que podem não gerar resultados úteis visto o amplo grau de incerteza decorrente da própria condição do escopo tecnológico aplicada a parceria. Não se despreza os fatores como a incerteza e risco, entretanto o plano de trabalho e o acompanhamento da parceria pelo poder público reduz a álea envolvida na relação. É obrigação do ente público acompanhar a execução da parceria mesmo quando não existe transferência de recursos econômicos.
De toda maneira é possível notar quais são os requisitos obrigatórios que as organizações da sociedade civil devem possuir para celebrar os acordos de cooperação que visam testar as soluções das govtechs no âmbito estatal. Os artigos 33, 34, 39 do MROSC estabelecem os requisitos necessários para a celebração do acordo de cooperação. A comprovação integral de todos os pressupostos é condição obrigatória para a realização da parceira.
Em suma, a flexibilidade de proposição e a simplificação do plano de trabalho, junto da ausência de chamamento público que resulta em rapidez na celebração da parceria e a ausência de desembolso financeiro faz do acordo de cooperação uma ótima via para mediar a relação entre o poder público e a organização da sociedade civil que deseja testar o mínimo produto viável de base tecnológica desenvolvido por uma govtech.
