Daniel Lima Ribeiro

Inova&amp;Ação

A governança no Brasil tem chance de dar um passo que pode representar um dos maiores saltos de qualidade e transformação em como políticas são formuladas e geridas. Estamos próximos de ter a avaliação de impacto regulatório (AIR) adotada e regulamentada em nosso sistema jurídico. O momento é de celebração, otimismo, mas também de coragem e cautela.
Após seis anos de tramitação de diferentes projetos, o Congresso Nacional aprovou em 25 de junho deste ano a <a href="https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2019/lei-13848-25-junho-2019-788523-norma-pl.html" target="_blank" rel="noopener">Lei n. 13.848</a> - conhecida como a Lei das Agências Reguladoras. A votação se deu após o Presidente da República ter editado a <a href="https://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/-/mpv/136531" target="_blank" rel="noopener">Medida Provisória n. 881</a>, em 30 de abril de 2019.
Ambos os instrumentos normativos criam a AIR, sendo que a MP o faz não apenas como exigência para a regulação por agências, mas também para normas gerais editadas por todo e qualquer órgão do governo federal. Neste momento, o governo trabalha para editar o decreto regulamentador da AIR.
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A AIR é um dos principais alicerces de governança regulatória – um <a href="https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/49990817.pdf" target="_blank" rel="noopener">benchmark mundial</a>. Seu objetivo é incrementar a qualidade das normas de modo a promover maior eficiência e equidade, evitando escolhas políticas que resultem em um saldo negativo de impactos para a economia e a sociedade. A AIR alcança esse objetivo guiando e estruturando o processo de elaboração, o conteúdo e, sobretudo, a motivação (aberta, analítica e transparente) do exercício do poder normativo.
A dimensão do avanço que o Brasil está prestes a alcançar com a AIR está no fato de que sua aplicação não será (caso a MP 881 seja convertida em lei) restrita apenas à produção normativa das agências reguladoras. É assim também nos sistemas mais avançados, sendo que no Reino Unido e Comissão Europeia, a avaliação de impactos se aplica também à legislação e outras decisões quanto a programas e até projetos de governo.
Com um sistema sério, efetivo e inovador de AIR, temos a chance de entrar firmes na OCDE, possuindo o sistema mais avançado; e de evitar um cenário em que políticas possam ser orientadas apenas por interesses de grupos com maior acesso ao poder, mas distantes do bem social.
<blockquote class="western jota-article__eye">Com a AIR, há também a oportunidade de fortalecer outras agendas de governo que nem sempre exploram o máximo da sinergia possível com a governança regulatória. É o caso das agendas de transformação digital, governo aberto, inovação em governo e govtech.</blockquote>
Para aproveitar ao máximo essas oportunidades (e se proteger contra alguns riscos), a AIR brasileira precisa nascer ambiciosa e moderna. Para isso, precisa saltar sobre (“leapfrog”) os sistemas de AIR mais avançados e ir além de suas limitações, com ações como as seguintes:
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<li>criando um portal online central, com todas as AIR produzidas. Nele e no portal de dados abertos do governo, os dados utilizados nas AIR e coletados durante o monitoramento da implementação das normas seriam facilmente encontrados e acessíveis, no formato preconizado pela <a href="https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2011/lei-12527-18-novembro-2011-611802-publicacaooriginal-134287-pl.html">Lei de Acesso à Informação</a>. Além disso, o governo poderia usar o exemplo do <a href="https://edemocracia.camara.leg.br/wikilegis/bill/93">wikilegis</a> e permitir comentários e críticas no próprio texto (em HTML) das AIR.</li>
<li>evitando a fragmentação entre AIR prospectiva e retrospectiva. A AIR precisa superar o modelo de fotografias estáticas do futuro e do passado. Para isso, precisa nascer dinâmica e adaptativa, explorando a convergência com a dimensão experimental da agenda de políticas públicas baseadas em evidência e de inovação em governo. Há diversos exemplos de experimentos embutidos na própria formulação de soluções regulatórias, para melhor conhecer seus efeitos. Além disso, porque sempre haverá incerteza em estimativas de impacto, a AIR poderia usar pontos de comutação (“switching points”, como no <a href="https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/685903/The_Green_Book.pdf">Reino Unido</a>) para automatizar o momento de revisão de uma norma, mesmo após sua AIR.</li>
<li>acelerando a transformação digital. Os sistemas modernos de AIR contêm programas para buscar continuamente ganhos na redução dos custos de conformidade e de prestação de informações pelos entes regulados. Soluções digitais têm o potencial de contribuir para esse objetivo, com a facilitação do fluxo de informação e com o desenho de mecanismos regulatórios que façam uso da tecnologia da informação.</li>
</ul>
No lado do aprendizado com os erros de outros sistemas, é fundamental que o sistema de AIR brasileiro nasça livre de uma vez por todas do princípio da proporcionalidade. É um erro acreditar que nem sempre é possível quantificar impactos (mesmo os “intangíveis”) e sua importância para a decisão. Ou aceitar justificativas imprecisas na demarcação do escopo de impactos diretos e indiretos considerados na AIR. Há <a href="https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/191506/Mult-crisis_analysis_a_manual.pdf" target="_blank" rel="noopener">métodos quantitativos e robustos</a> para ambas as tarefas. Mas é nesses pontos que alguns sistemas falham ao permitir o uso da proporcionalidade, ou admitir medições qualitativas.
É também fundamental evitar que a AIR brasileira surja como um “<a href="https://scholar.google.com.br/scholar_case?case=10538473539026641582&amp;q=calvert+cliffs+coordinating+committee&amp;hl=en&amp;as_sdt=2006" target="_blank" rel="noopener">tigre de papel</a>”, isso é, sem efeito vinculante à decisão sobre qual alternativa regulatória adotar. Não faz sentido que o decisor possa escolher algo diverso do que a AIR aponta como a solução mais eficiente e justa. (Afinal, o decisor, ainda que colegiado, pode e precisa participar da elaboração da AIR, deixando explícita a escala de valores usada para ranquear as alternativas). Do mesmo modo, não se pode admitir que deixe de existir o dever de reforma da norma regulatória caso sua implementação revele resultado distinto do estimado pela AIR.
Enfim, é digno de aplausos e comemoração o papel decisivo do Congresso Nacional e da Presidência em ter adotado (e estar em vias de confirmar, com a votação da MP n. 881) a AIR. Mas é na regulamentação da AIR que decisões estratégicas serão tomadas, definindo os contornos precisos do instituto.
Como a primeira impressão é a que fica, e como não será tão simples alterar o primeiro enquadramento normativo, é preciso que o decreto regulamentador acerte de primeira. O Brasil poder ser líder em governança regulatória. Exemplos para aprendizado já existem. Basta ter vontade e coragem de inovar.

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JOTA

Momento é de celebração, otimismo, mas também de cautela

Coragem para saltar longe e inovar com a avaliação de impacto regulatório

Este texto integra a cobertura de novos temas do JOTA. Apoiadores participam da escolha dos temas, mas não interferem na produção editorial. [Conheça o projeto!](/pro#jota-discute)