Inova&Ação

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Compartilhamento de bicicletas e patinetes sem estações exige autorização estatal?

Um dos grandes desafios trazidos pela inovação e tecnologias disruptivas é o da interação de startups com Estado

Imagem: Pixabay

Um fenômeno curioso ocorre na interpretação da norma constitucional da liberdade econômica: embora ela seja assegurada a todos como regra, com independência de autorização estatal, parecemos aceitar com muita naturalidade a incidência, mais do que frequente, da exceção. A ressalva do parágrafo único do artigo 170 assumiu uma força tamanha que parece suplantar o princípio, do qual parte a própria Constituição, de que a atividade econômica é livre.

É muito comum nos depararmos, na regulação brasileira, com situações em que há pouco rigor na justificativa do interesse público que a originou. Ao invés de o poder público arcar com o ônus de justificar a intervenção que promove na iniciativa privada, é a sociedade quem, na prática, precisa reafirmar constantemente o valor da liberdade econômica diante dos excessos burocráticos com os quais se depara na vida cotidiana.

Fica a percepção de que a regra da liberdade econômica vem sendo afetada por ter se banalizado a prática de autorizações estatais. A ideia de que a intervenção na vida privada deve ser mínima, decorrente da livre iniciativa, parece abalada pela facilidade com que a intervenção estatal surge entre nós. O resultado é a mitigação da liberdade como valor constitucional fundante da ordem econômica.

Um caso recente que mostra bem esse problema é o da disponibilização, no município de Vila Velha/ES, do serviço de compartilhamento de bicicletas e patinetes sem estações. A tecnologia dockless permite a exploração econômica da locação de tais equipamentos de mobilidade com a liberação por aplicativos em qualquer local das cidades, sem a necessidade de que fiquem parados em estações fixas previamente implantadas como mobiliário urbano.

A empresa prestadora do serviço foi multada por agentes municipais no valor de R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais), por ter disponibilizado 130 (cento e trinta) desses veículos para utilização compartilhada pelos cidadãos.1 Além da multa aplicada, houve o recolhimento das bicicletas, as quais acabaram posteriormente sendo devolvidas à empresa, que desistiu de atuar em Vila Velha e as destinará para uso compartilhado em outro município.2

O motivo de a empresa ter sido sancionada e impedida de exercer sua atividade foi o de não ter autorização do município. Uma declaração da autoridade local dá a tônica da forma como o poder público tratou o caso: “vem uma empresa que a gente não sabe de onde é, simplesmente espalha 130 equipamentos pela via, sem dar uma satisfação aos órgãos competentes da prefeitura. Então, irão arcar com as consequências”.3

Mas cabe autorização administrativa para a atividade econômica de compartilhamento sem estações de bicicletas e patinetes? Embora não tenha norma específica de autorização para essa atividade econômica, como a editada pelo município de São Paulo/SP, Vila Velha contém a surpreendente exigência genérica de prévia aprovação municipal para o exercício de qualquer atividade econômica em seu território.4

A postura de Vila Velha e de outros municípios que condicionam o exercício da atividade econômica supõe uma proibição inicial, a qual poderia ser superada por alguma forma de autorização do poder público. Por isso, surge a indagação: é legítimo que municípios criem tal exigência para o compartilhamento sem estação fixa de bicicletas e patinetes em seu território?

O ponto de partida é entender o modelo de negócios utilizado pelas empresas do setor, bem como suas interações com os ciclistas e o meio ambiente urbano. Ele envolve a disponibilização dos equipamentos (bicicletas ou patinetes), de propriedade da empresa fornecedora do serviço de compartilhamento, em pontos das vias públicas. Qualquer consumidor pode destravá-los, por meio de aplicativos em smartphones, e usá-los imediatamente ao seu deslocamento. A remuneração é realizada de acordo com o tempo de uso do veículo. Para encerrá-lo, o ciclista deve travar o equipamento, mais uma vez pelo aplicativo, deixando-o em local apropriado na via pública, para que outro possa usar.

Com esses dados da realidade, a análise jurídica demanda a interpretação dos critérios constitucionais para a intervenção estatal na economia. Ao criarem autorização como condição ao exercício dessa atividade econômica, os municípios acabam por moldar o mercado ao controlar o ingresso das empresas de compartilhamento. Diante da regra constitucional que assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, há um mal estar imediato perante o parágrafo único do artigo 170 da Constituição Federal.

Também é certo que a regra não é absoluta, admitindo exceções para as quais a autorização se mostre justificável. Entretanto, não parecem ter sido efetivamente demonstradas as razões de interesse público que incidiriam no caso, capazes de legitimar o uso da autorização excepcional pelos municípios. Quais foram concretamente os problemas observados nas cidades com o compartilhamento sem estação fixa de bicicletas e patinetes? Houve o uso de evidências para a orientação das políticas públicas criadas em âmbito local? No caso de Vila Velha, sequer foi iniciado o serviço de compartilhamento, sem dar tempo para que surgissem quaisquer incômodos ou transtornos a demandar a regulação municipal.

Da mesma forma, a previsão legal a que se refere a Constituição como exceção não é ilimitada. Afinal, a imposição estatal de requisitos para o exercício de atividade econômica deve levar em consideração os princípios da ordem econômica, previstos no caput e incisos do artigo 170, além de se coordenar com os demais valores constitucionalmente protegidos, como, por exemplo, o desenvolvimento urbano (art. 182).

Diante dos critérios constitucionais, a análise da realidade do serviço aponta para a resposta negativa às perguntas que propusemos. A exigência de autorização parece incompatível com a regra constitucional da liberdade de exercício de atividade econômica, que concretiza a livre iniciativa como valor fundante da ordem econômica nacional. Diversamente do que ocorre com o sistema de compartilhamento de bicicletas em estações, aqui não há afixação permanente de mobiliário urbano, a tornar o bem público, no qual instalada estação, de uso privado da empresa exploradora do serviço.

No sistema de docas, a implantação do bem na via pública exige da administração municipal a análise do local para instalação, diante dos impactos gerados no trânsito pela concentração de bicicletas e do uso privativo de bem público por particular, como também ocorre com bancas de jornal e parklets. Aí a autorização pode direcionar e conformar a política urbana, ordenando a função de circular nas cidades com o bem estar dos habitantes.

Já no sistema dockless esta questão não se apresenta, pois os equipamentos podem ser estacionados de maneira esparsa em diversos espaços públicos de maneira temporária. Além de não ocorrer o uso privativo da via pública com a instalação de mobiliário urbano, não há concentração de bicicletas e patinetes capaz de impactar a circulação local.

É difícil imaginar um transtorno significativo à circulação quando as bicicletas e as patinetes compartilhadas ficam esparsamente estacionadas pelos usuários nas calçadas. No limite de ocorrer algum problema residual, nada difere a situação de um equipamento compartilhado estacionado atrapalhando pedestres da de uma bicicleta própria nesta situação. Há uma clara diferença ao caso das docas, pela concentração de equipamentos e fixação em locais das vias públicas. Essa situação-limite envolveria mais uma questão de conscientização e de educação dos cidadãos – para os quais mecanismos de fomento podem ser utilizados –, do que de necessidade de autorização para o ingresso de prestadores.

Também parece exagerado – além de contrário à liberdade econômica como regra constitucional – especular que a inexistência de autorização para o ingresso leve à proliferação descontrolada de empresas ofertantes do serviço, a ponto de comprometer o bem-estar dos habitantes das cidades. Há investimentos e custos envolvidos no serviço, como de desenvolvimento e manutenção de aplicativo, aquisição de bicicletas e patinetes, organização de logística para distribuição e recolhimento diário dos equipamentos, alcance de escala para formação de rede de veículos, divulgação para captação e preservação de clientela, etc.

A concorrência é uma força econômica viva, a ser estimulada e acautelada pelo Estado. O bom funcionamento dela está diretamente ligado à livre iniciativa e à ausência de barreiras artificiais à entrada nos mercados. Porém, se ficar concretizada situação a demandar regulação, aí sim haverá justificativa para tanto, a ser demonstrada pelo poder público.

Um dos grandes desafios trazidos pela inovação e tecnologias disruptivas é o da interação de startups com Estado. A resolução das questões exige a reconsideração dos institutos do direito administrativo diante das novas relações surgidas, de acordo com as características dos novos mercados que começam a aparecer. Quando a tecnologia traz novas formas de os cidadãos usufruírem de utilidades da vida na cidade – para se locomover, morar, se entreter e trabalhar – ela coloca para a administração pública municipal o dever de repensar a regulação urbana. Se não fizer isso, olhará para o presente e o futuro com as lentes do passado.

Situações como a aqui discutida, que se tornam cada vez mais comuns diante das novas tecnologias, poderão ser acauteladas por uma iniciativa legislativa pioneira. Está em discussão, por grupo de trabalho5 instituído pelo Ministro da Economia e coordenado pelo Presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, proposta legislativa para as normas gerais de direito econômico.

Em artigo para o JOTA, o Prof. Carlos Ari Sundfeld defendeu a promulgação de uma lei de liberdade econômica, com papel estruturante da livre iniciativa.6 Por meio dela, teremos um caminho consistente para avançar na proteção da liberdade econômica contra a regulação excessiva, desorganizada e corporativista, que ao mesmo tempo prejudica a inovação, o empreendedorismo, a produtividade e a livre competição e pouco faz pela realização das finalidades públicas.

A ideia compreende a veiculação de normas nacionais para a proteção da livre iniciativa, cujo efeito seria o de harmonizar a atuação das esferas federativas na regulação estatal. Em especial, a proposta atua sobre problemas que foram observados no caso aqui comentado: considerando como de direito econômico normas quanto a competências públicas de ordenação sobre atividades econômicas privadas e suspendendo a eficácia de normas locais à ela contrárias; tratando a inovação como parte da liberdade econômica; evitando que a regulação municipal produza barreiras à entrada de agentes econômicos nos mercados; exigindo justificativa técnica quanto à possível eficácia e estimativa de impacto na criação e renovação de atos públicos de liberação para ações da vida privada; e criando o dever do poder público de promover a revisão do estoque burocrático, com a revisão de custos para a sociedade e agentes econômicos decorrentes das atuais medidas de ordenação, dentro de sistema de metas.

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1 Gazeta Online, “Vila Velha recolhe bicicletas compartilhadas de empresa não autorizada” https://www.gazetaonline.com.br/noticias/cidades/2019/02/vila-velha-recolhe-bicicletas-compartilhadas-de-empresa-nao-autorizada-1014167288.html, acesso em 21.02.2019.

2 Gazeta Online, “Após polêmica, empresa de bicicletas compartilhadas desiste de Vila Velha https://www.gazetaonline.com.br/noticias/cidades/2019/02/apos-polemica-empresa-de-bicicletas-compartilhadas-desiste-de-vila-velha-1014167793.html, acesso em 21.02.2019.

3 Gazeta Online, “Vila Velha recolhe bicicletas compartilhadas de empresa não autorizada”, https://www.gazetaonline.com.br/noticias/cidades/2019/02/vila-velha-recolhe-bicicletas-compartilhadas-de-empresa-nao-autorizada-1014167288.html, acesso em 21.02.2019.

4 A exigência consta da Lei Complementar 10/2006 daquele Município, a qual ainda estabelece o dever de consulta prévia ao início da atividade econômica. Já o Município de São Paulo criou autorização própria como condição para a regular operação do serviço, na forma de credenciamento de Operadora de Tecnologia de Transporte Credenciada – OTTC, a qual fica obrigada a pagar preço público como outorga para sua prestação e sujeita à preço teto para cobrança de seus clientes, conforme o Decreto 57.889/17 e a Resolução 17/2017 do CMUV/SMT.

5 O GT foi definido pela Portaria n. 32, de 14 de janeiro de 2019 do Ministério da Economia (http://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/63583297/do2-2019-02-15-portaria-n-32-de-14-de-janeiro-de-2019-63583148).


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