Inova&Ação

Inovação

Alianças estratégicas e investimentos obrigatórios em PD&I das concessionárias

É preciso defender a aplicação correta do normativo relacionado à inovação por sua especialidade e superveniência.

PD&I, concessionárias
Crédito: Pixabay

Desde o ano de 2015 o sistema normativo da área de inovação passa por verdadeira revolução, que teve seu início na chamada Emenda da Inovação (Emenda Constitucional nº 85, de 26 de fevereiro de 2015) e foi reforçada com as legislações posteriores (Lei nº 13.243/16; e Decreto nº 9.283/18). Neste período recente muito se falou de segurança jurídica das novas orientações legais, incremento da economia e das atividades de PD&I no Brasil.

Passado este período inicial de reconhecimento da importância destas mudanças, o ambiente de inovação se encontra num momento crucial, ou passa-se à discussão de casos e aplicabilidades práticas das disposições legais, ou veremos mais um enredo de leis que não são aplicáveis, embora estejam devidamente válidas. Acreditamos que apenas com aplicações efetivas das regras, será possível efetivar a grande mudança de concepção jurídica que o setor precisa, o que refletirá na maior mudança de todas, que é a concepção dos órgãos de controle que fiscalizam as ações públicas dos gestores e do setor como um todo.

A legislação possui como característica a generalidade e a abstração, ou sejam é para todas as situações sem adentrar nos pormenores, que ficam adstritos a regulamentações posteriores, instruções normativas, casos práticos, etc. Essa fato isolado já mostra que os operadores do direito, o sistema judiciário, o sistema de controle e os gestores públicos possuem papel relevante de tornar a lei prática, por assim dizer.

A regulação de setores busca garantir segurança jurídica para os seus funcionamentos, à luz das peculiaridades existentes. Para o setor de PD&I e para os que nele atuam é muito fácil correlacionar crescimento econômico aos investimentos em Ciência, Tecnologia e Inovação. Esse foi o dito espírito da Lei nº 13.243/16 que intitulamos de Marco Legal de Inovação para os fins desta discussão, a qual elegeu em seu artigo 2º, a promoção das atividades científicas e tecnológicas como estratégias para o desenvolvimento econômico e social. 

Estabelecida esta premissa, foi promulgado o Decreto nº 9.283/18, cuja finalidade é regulamentar as disposições anteriores, a partir do objetivo governamental de incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional. Vejamos, inovar é política pública governamental e quem diz é a legislação. Apesar da iniciativa louvável de conferir segurança jurídica para os ambientes de inovação, vale refletir que a Lei de Inovação já possuía determinações mais flexíveis e adequadas ao setor e que não foram plenamente efetivadas, se pegarmos as dispensas de licitação para certas contratações e as dificuldade para implementação, entendemos o ponto de partida. A conclusão é que a Lei não basta, não aborda todas as situações fáticas com as quais o gestor se depara e nem poderia, é preciso mudar a concepção jurídica de todos os envolvidos.

É comum afirmar que o Brasil possui um excesso de entraves formais e legais, e que é por isso em parte que a expansão das atividades de PD&I e o investimento na área ainda não atingiram patamar suficiente. Na realidade, a rejeição à discussão dos temas jurídicos é ruim para a construção de um novo sistema normativo, deveria ser ao contrário, discutir temas jurídicos sem a pré-concepção de que a dita burocracia inviabiliza a gestão de ambientes de inovação é o caminho certo. 

Propomos reforçar o movimento de fomento à inovação protagonizado pelas diversas alterações legais nos últimos anos, discutindo as possibilidades com a segurança jurídica necessária. Considerando que boa parte dos ambientes de inovação – Parques Tecnológicos, ICT’s, Polos Industriais ou Incubadoras – possuem uma relação pública, atraindo o direito público por consequência, assim como as fiscalizações contínuas dos órgãos de controle, é delicado pensar que as questões legais não devem ser consideradas. Pelo contrário, apenas o fomento às discussões de questões jurídicas pode difundir boas práticas.

Neste sentido, trazemos a possibilidade expressa do Art.3º do Decreto nº 9.283/18 que fala das Alianças estratégicas e dos projetos de cooperação, que são basicamente instrumentos que podem envolver Estado lato sensu, agências reguladoras incluídas, e as agências de fomento, atuando no estímulo e apoio de projetos que envolvam empresas, ICT’s ou entidades privadas sem fins lucrativos. A destinação destes projetos se limita às atividades de pesquisa e desenvolvimento, que objetivem a geração de produtos, processos e serviços inovadores, e a transferência e a difusão de tecnologia.

A novidade do parágrafo quinto é que os investimentos nestes projetos podem ser realizados por concessionárias de serviços públicos, através de suas obrigações legais de investir em PD&I. Torna-se importante tal possibilidade se olharmos em que consistiriam os projetos ou apoio previstos no caput do artigo, quais sejam: I – as redes e os projetos internacionais de pesquisa tecnológica; II – as ações de empreendedorismo tecnológico e de criação de ambientes promotores da inovação, incluídos os parques e os polos tecnológicos e as incubadoras de empresas; e III – a formação e a capacitação de recursos humanos qualificados.

Não é novidade que as fontes públicas de recursos e fomento têm reduzido ao longo dos últimos anos da economia brasileira, e considerando que essas empresas têm obrigação legal de investir percentual do seu faturamento em projetos de pesquisa e desenvolvimento, mas que a formatação destas parcerias encontravam dificuldades pela ausência de clareza e segurança jurídica, trata-se de grande oportunidade. É possível imaginar questionamentos sobre o investimento direto destes recursos em projetos com empresas por órgãos de controle, mas é certo que a possibilidade é prevista e terá impacto relevante para o ecossistema de empreendedorismo e inovação.

Tais investimentos poderão auxiliar na constituição de novos ambientes de inovação ou na consolidação dos já existentes, para além da usual dificuldade de buscar projetos para o dito abatimento dos recursos das obrigações legais de PD&I. A exemplificação desta possibilidade auxilia na legitimidade jurídica, mas não esgota a efetividade prática que ficará destinada aos gestores públicos, concessionárias e parceiros que terão o dever de criar o instrumento jurídico e municiá-lo de detalhes que o enquadrem corretamente nos ditames legais.

Vale dizer que as obrigações legais de investimento se relacionam à necessidade de criar a chamada cultura da inovação no Brasil, e não devem ser encaradas como um mero cumprimento da imposição legal, mas como uma oportunidade para ambas as partes de cooperar e obter retornos em pesquisa, desenvolvimento e inovação. Essa ideia de que se trata de uma obrigação para fomentar a cultura de inovação dos diversos setores específicos brasileiros – exemplificativamente, temos a Lei nº 9.991/00 do setor elétrico e a Lei nº 9.478/97 do setor de petróleoé evidente nas próprios determinações legais e comentários sobre o tema.1

Tal concepção de reforçar o cumprimento destas obrigações segue sendo atualizada, a exemplo do teor da consulta pública sobre a proposta de Marco Legal de Startups e Empreendedorismo, que contém item específico que busca conferir base jurídica para aplicação dos recursos obrigatórios que aqui abordamos, mencionado justamente o investimento obrigatório dos setor elétrico e de óleo e gás, entre outros. O objetivo sistêmico é de criar condições para que as empresas que possuem obrigações de realizar investimentos em PD&I possam cumprir com seus compromissos, no caso por meio da opção de aplicação em fundos patrimoniais ou em Fundos de Investimento em Participações (FIPs) de categorias associadas a PD&I.2 O tema ainda se encontra em discussão, mas é um mero reforço das ideias que buscamos trazer.

Diante de todas as perspectivas positivas, fica a ressalva de que a legislação atual (Lei nº 13.655/18) alterou as regras da LINDB para conferir segurança jurídica e eficiência na aplicação de regras pelos gestores públicos, se isso ocorrerá, só os casos práticos poderão evidenciar. Para o gestor de ambientes de inovação, que se relacionam com certa incerteza em sua atuação pela natureza do seu objeto e muitas vezes possuem interface com normas públicas, a consideração das dificuldades reais e as exigências das políticas públicas a seu cargo prevista no Art. 22, § 1º da Lei nº 13.655/18 pode ser vital.

Sob nenhum aspecto a arbitrariedade, falta de normas jurídicas ou desrespeito à segurança jurídica pode pautar qualquer atuação, ao contrário, é preciso defender a aplicação correta do normativo relacionado à inovação por sua especialidade e superveniência. É utópico afirmar que a legislação prescreve todos os comportamentos e situações fáticas, não poderia pois nenhum marco regulatório deixará de ser genérico e universal. Diante disso, questões sobre controle de resultado em ambientes de inovação (Art. 2º, inciso XII da Lei nº 13.243/16) e a previsão de regimes de transição, diante de decisões de controle ou judiciais que imponham nova interpretação para um norma aberta, podem se tornar base para ações.

A fronteira entre executar políticas públicas de inovação, firmar alianças estratégicas e acordos de cooperação reforçando o tripé Universidade, Governo e Iniciativa privada esbarra no entendimento dos atores do sistema, principalmente os órgãos de controle que pairam sobre todas as iniciativas num sistema de repressão pela mera desconfiança institucionalizada nas atividades3.

As possibilidades legais são muitas, de um lado os gestores necessitam de apoio jurídico para efetivar as previsões legais com segurança, de outro, os fiscalizadores precisam de abertura para entender novos modelos e parcerias sob pena de abafarmos a nova regulação antes mesmo dela se tornar efetiva.

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O Programa de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico do Setor de Energia Elétrica é proveniente da Lei nº 9.991, de 24 de julho de 2000, que dispõe que as concessionárias de serviços públicos de distribuição, transmissão ou geração de energia elétrica, as permissionárias de serviços públicos de distribuição de energia elétrica e as autorizadas à produção independente de energia elétrica devem aplicar, anualmente, um percentual mínimo de sua Receita Operacional Líquida (ROL) em projetos de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico do Setor de Energia Elétrica (P&D), segundo regulamentos estabelecidos pela ANEEL. O objetivo do Programa é promover, por meio do investimento obrigatório em projetos de P&D, a cultura da inovação, estimulando a pesquisa e desenvolvimento no setor elétrico brasileiro (…) Disponível em: https://brasil.abgi-group.com/radar-inovacao/artigos-estudos/os-projetos-de-pd-regulados-pela-aneel-tem-chegado-ao-mercado/

Consulta Pública sobre o Marco Legal de Startups e Empreendedorismo Inovador. Disponível em: http://www.economia.gov.br/acesso-a-informacao/participacao-social/consultas-publicas/arquivos/cpmlsei-d-fomento-a-pdi.pdf

3 1.2.38 Deve-se destacar que o novo marco legal da inovação (Lei 13.243/16) traz uma série de alterações no relacionamento de IFS/ICTs com entidades privadas que demandarão um grau ainda maior de transparência (Disponível em: TCU. Acórdão 1178/2018 – Plenário)

(….) a Lei 10.973/2004, mormente com as noveis alterações introduzidas pela Lei 13.243/2016, ao incentivar a inovação e a pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo, cria situações de intensa interação entre as Ifes e outros atores da pesquisa e da inovação, em que o liame que divide o interesse público do privado resta cada vez mais tênue, como, por exemplo, os seguintes dispositivos: Art. 3º-B. § 2º, inciso I (…) muitas dúvidas ainda persistem em sua implementação, que podem levar tanto a práticas ilegais quanto à não utilização plena dos mecanismos – (Disponível em: TCU. Acórdão 1003/2017 – Plenário)


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