Inova&Ação

Reforma administrativa

A inovação como princípio da Administração Pública na reforma administrativa

Seria adequado equipará-la aos demais princípios inscritos no artigo 37 da Constituição Federal?

administração pública
Crédito: Unsplash

Dentre as várias mudanças trazidas pela Reforma Administrativa, apresentada pelo Governo Federal por meio da Proposta de Emenda à Constituição n. 32/2020, destacam-se as alterações realizadas no texto do art. 37 da Constituição Federal, notadamente, a inclusão de novos princípios constitucionais da Administração Pública: imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança pública e subsidiariedade.

Da nova geração de princípios, entende-se que boa parte pode ser verificada como mera decorrência ou extensão dos princípios pretéritos – e.g. a imparcialidade como decorrência da impessoalidade, a transparência como decorrência da publicidade, a responsabilidade como decorrência da moralidade, a coordenação como decorrência da eficiência.

A mesma lógica derivativa, todavia, não é aplicável a todos os novos princípios, como é o caso da inovação. Para se ter melhor entendimento, é oportuna a remissão à Exposição de Motivos n. 47 do Ministério da Economia, que acompanha a Proposta de Emenda. No texto, verifica-se que o espírito do legislador, ao instituir o novo princípio, voltou-se a dirimir as “amarras inerentes à burocracia estatal”, em um novo contexto no qual “a inovação deve ser reconhecida, valorizada e almejada pela Administração e por seus agentes”.

Nota-se que o legislador atribuiu um caráter eminentemente programático á inovação, como algo que sempre deve ser almejado. Tal ideia é corroborada especialmente pela manifestação de que o estabelecimento da inovação como princípio servirá “como símbolo de uma nova era do Estado brasileiro, deixando para trás a mera conservação burocrática, que, desconectada dos tempos atuais, tem se revelado ineficiente para atender aos anseios do povo brasileiro”.

A inovação, sem sombra de dúvidas, é bem-vinda e deve ser estimulada no âmbito da Administração Pública, uma vez que procedimentos inovadores, em geral, trazem consigo economia de recursos e qualidade de resultado. Todavia, elevar tal preceito à categoria de princípio constitucional é, no mínimo, problemático.

Isso porque os princípios clássicos da Administração não podem ser relativizados ou entendidos como normas de meros efeitos dirigentes. Tais princípios vinculam todos os atos da Administração Pública,. Caso contrário, restaria desvirtuada a gestão dos negócios públicos e olvidado o que há de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais, como leciona Hely Lopes de Meirelles[1].

A vinculação irrestrita da Administração Pública à obediência dos princípios é verificada, com clareza, em matéria de controle dos atos administrativos. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a “finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade”[2]. Tal controle constitui, inclusive, “poder-dever dos órgãos a que a lei atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu”[3].

Em contornos práticos, a força normativa obrigatória dos princípios constitucionais da administração pode ser verificada no julgamento do Recurso Extraordinário n. 579.951/RN, em sede de Repercussão Geral, no qual o Supremo Tribunal Federal fixou a tese de que “a vedação ao nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática, dado que essa proibição decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal”.

Os princípios constitucionais da administração têm, assim, caráter normativo autônomo, de modo que a mera violação é capaz de ensejar a ilegalidade do ato administrativo em concreto. É nesse ponto, portanto, que se verifica a problemática envolvida na inclusão da inovação no rol do art. 37 da Constituição Federal.

Em primeiro lugar, é evidente a contradição do legislador que eleva a inovação ao patamar de princípio constitucional da administração, mas a define como mero “símbolo de uma nova era” e algo que “deve ser almejado”. A atribuição de caráter meramente diretivo ao novo preceito viola a própria razão de ser dos princípios da administração pública, posto seu caráter vinculante e obrigatório.

Vale dizer que tal contradição se converte em verdadeira desnecessidade, ao se considerar que já existe norma constitucional de caráter programático que faz direta menção ao dever do estado de formar e fortalecer a inovação nos entes públicos[4].

Em segundo lugar, cumpre mencionar que, para uma vasta gama de atos administrativos, principalmente aqueles de procedimento tipificado, uma postura “inovadora” pode ser interpretada como algo indesejável. É o caso de atos como de concessão de aposentadoria, exoneração, publicação de edital de licitação, entre outros. A inovação no âmbito de tais atos administrativos, que possuem regras e procedimentos específicos, representariam, em verdade, um risco à segurança jurídica. Questiona-se, assim, se, de fato, uma inovação, necessariamente, importa num melhor ato administrativo.

Em terceiro lugar, caso seja atribuída força normativa ao princípio da inovação, seria necessário conceber a dicotomia entre atos inovadores – que estariam em conformidade com o preceito – e atos “não inovadores” – que estariam em desconformidade. Os atos administrativos “não inovadores” seriam, consequentemente, de inevitável anulação. Afinal, de igual modo, um ato administrativo que não atende ao princípio da legalidade deve  anulado.

Em quarto lugar, destaca-se o caráter controvertido do conceito de “inovador”. Com efeito, princípios têm, por característica, a abstração, mas que se corporizam nas situações concretas, quando imbuídos por contextos sociais, culturais, éticos, morais, entre outros, que circunscrevem e permeiam o direito. No presente caso, há razoáveis dúvidas se este “símbolo de uma nova era” realmente emerge desse meio social ou de um mínimo debate público, ou se decorre, em verdade, de uma mera vontade governamental, o que parece ser o caso, dada a explícita motivação do legislador de algo que “deve ser almejado”.

Dessa feita, a inserção na carta política de uma “intenção”, “vontade”, na forma de princípio, descolada de contextos do meio social que de fato o compreendam como valor a ser perseguido, revela-se temerária, especialmente ante o alto risco de ensejar interpretações particularistas.

Diante dessa problemática, parece-nos que dois cenários poderiam ser traçados. No primeiro, permitir-se-ia uma relativização do princípio da inovação, aceitando-se o seu caráter meramente programático. A segunda alternativa seria considerar que há força normativa, com todas as ressalvadas já feitas, tal como os demais princípios constitucionais da administração. Em qualquer das hipóteses, verificam-se deficiências práticas.

Na primeira, há grande perigo de instabilidade jurídica. Uma vez que tal princípio fora elencado em grau paritário no rol do art. 37 da Constituição, aceitar sua relativização seria precedente para a relativização e enfraquecimento de todos os demais princípios, o que comprometeria todo o sistema jurídico de direito administrativo.

A segunda hipótese, por sua vez, somente poderia ser concebida com a criação de critérios objetivos para a classificação dos atos administrativos como inovadores ou “não inovadores”. É o que se fez necessário em experiência semelhante, na qual a jurisprudência pátria criou o controverso parâmetro do “homem médio” para que fosse atestada a conformação dos atos ao princípio da boa-fé objetiva – princípio com igual grau de subjetividade e abstração.

Da mesma maneira, seria necessário estabelecer balizas que possibilitassem a aplicação concreta do princípio da inovação aos atos administrativos, o que, novamente, coloca sob questão se seria o caso de elevar essa “intenção” ao nível de princípio, pela notória descaracterização da abstração que é essencial. Adicionalmente, ter-se-ia constante conflito com os supramencionados atos administrativos de procedimento estritamente tipificado, nos quais não cabe a adoção de uma postura inovadora por parte dos agentes.

Conclui-se, em última análise, que a atitude do legislador de elevar a inovação ao patamar de princípio constitucional da administração é, no mínimo, questionável. Caso os princípios da nova geração sejam, de fato, incorporados ao texto constitucional, vê-se o risco de que recairá em última instância ao poder judiciário delimitar o seu âmbito de aplicação.

_________________________________________________________________________________________________

[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42 ed. São Paulo: Malheiros, 2016.

[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32 ed. Rio de Janeiro: Forense. p. 1626.

[3] Ibid. p. 1627.

[4] Art. 219. O mercado interno integra o patrimônio nacional e será incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e sócio-econômico, o bem-estar da população e a autonomia tecnológica do País, nos termos de lei federal.

Parágrafo único. O Estado estimulará a formação e o fortalecimento da inovação nas empresas, bem como nos demais entes, públicos ou privados, a constituição e a manutenção de parques e polos tecnológicos e de demais ambientes promotores da inovação, a atuação dos inventores independentes e a criação, absorção, difusão e transferência de tecnologia.