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A concessão da Zona Azul em São Paulo: precisamos dela?

Modelo proposto não garante superioridade ao atual sistema, revelando-se inferior em termos de gestão do espaço público

Zona Azul Eletrônica. Crédito: Cesar Ogata/SECOM

Como já defendi aqui em outra oportunidade, vender empresas do Estado ou conceder serviços à iniciativa privada exige inteligência governamental, capacidades estatais de planejamento e gestão e dispêndio de recursos públicos em estudos de modelagem, incluindo viabilidade e impacto. É dever de quem privatiza saber responder como, quando, o que e por que desestatizar uma empresa ou um serviço público.1

A Prefeitura de São Paulo pretende, por meio de concessão onerosa, outorgar à iniciativa privada a exploração do serviço de estacionamento rotativo pago na cidade a chamada Zona Azul (Concorrência Internacional n°. 1/SMT/2019). No entanto, parece não ter feito a si própria as perguntas acima, ou não as respondeu de forma satisfatória, motivando sua decisão perante a população paulistana.

A concessão proposta se apresenta como uma solução excessivamente rígida para um serviço que demanda disciplina regulatória e tarifária flexível diante dos avanços e mudanças tecnológicas e em vista das transformações socioeconômicas e urbanas da cidade.

Ademais, o serviço de Zona Azul não deve ser enxergado como algo dissociado de certas políticas públicas. Ao contrário, ele deve se articular com o planejamento urbano e de tráfego da cidade mais populosa do país, detentora da maior frota de automóveis do Brasil.

Desestatizá-lo agravará a dificuldade de se gerir um sistema que é por si só extremamente complexo, bem como poderá significar a perda da oportunidade de conceber e adotar soluções de gestão pública inovadoras para o trânsito e para o uso das vias públicas, assim como para a reduzir a poluição e mesmo para aumentar a receita pública.

Entre as justificativas para a concessão, a Prefeitura alega agregação de novas funcionalidades, mais tecnologia no apoio à fiscalização com vistas a reduzir a evasão (estimada em 50%), garantia de rotatividade de vagas e ganhos para o poder público no período de vigência do contrato, estimados em R$ 1,3 bilhão.

Essas não são, contudo, razões que justifiquem a opção pelo modelo jurídico da concessão, que tende, como dito, a engessar a prestação do serviço de estacionamento rotativo, bem como sua política tarifária.

Em primeiro lugar, vale lembrar que o objetivo do Poder Público ao outorgar uma concessão é atender à necessidade de atrair investimentos privados para fazer frente ao custo de formação de um infraestrutura necessária à prestação de um serviço público. Os serviços públicos, em sua maioria, envolvem o uso de redes ou de equipamentos com altos custos de formação, como explica Floriano de Azevedo Marques Neto.2 É semelhante a visão de Carlos Ari Sundfeld, para quem as concessões são contratos para altos investimentos e, por isso, com prazo longo (de muitas décadas) e objeto bem amplo (a implantação e operação de uma gigantesca malha ferroviária, por exemplo).3 Não é o caso, definitivamente, da Zona Azul.

Em segundo lugar, para dar conta de um dos principais problemas do sistema de estacionamento em vagas rotativas, que é a fiscalização dos veículos estacionados, a concessão não se presta, já que se trata (a fiscalização) de uma função essencialmente pública, de exercício do poder de polícia. Quanto a isso, a própria CET, atualmente encarregada de gerir a Zona Azul, testou meios tecnológicos de aprimoramento da fiscalização, com o uso de carros equipados com câmeras capazes de ler as placas dos automóveis estacionados.

Em terceiro lugar, se a ideia é garantir a rotatividade de vagas, a concessão, por suas características próprias, não oferece a flexibilidade necessária para a implantação de arranjos regulatórios capazes de otimizar a disponibilidade de vagas nas vias públicas da cidade. As limitações a ela inerentes – quanto à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, por exemplo – afetam e comprometem a possibilidade de tarifação dinâmica e ajustável ao contexto, assim como obstruem as importantes conexões entre a prestação do serviço e as políticas públicas de mobilidade urbana.

Em quarto lugar, quanto à meta de garantir ganhos para o poder público, não fica evidenciado que a arrecadação estimada na forma de tarifas será superior ao que poderia ser angariado se mantido o modelo atual, de prestação pública. Tampouco as estimativas de arrecadação parecem levar devidamente em conta o fato de que parte relevante da receita esperada será capturada pelo concessionário privado que, em regime de monopólio por 15 anos (prazo previsto para a concessão), virá a explorar o serviço. A falta de estimativas e estudos claros de impacto impede que se possa, a esta altura, concluir que a concessão é capaz de assegurar mais value for money do que o regime atual de prestação do serviço, recaindo sobre o poder público ônus de demonstrar as vantagens comparativas da concessão, desde a ótica financeira;

Em quinto lugar, quanto às metas de redução da evasão, de fomentar o uso de mais tecnologia na fiscalização e propiciar novas funcionalidades, as virtudes da concessão tampouco ficam demonstradas. Seja porque, como dito, a concessão não abrange a atividade de fiscalização, seja porque não é a ferramenta jurídica adequada para uma gestão e governança regulatória eficientes e autocorretivas do sistema, não fica claro como nem por que a evasão haverá de diminuir. Já a gestão pública apoiada em soluções tecnológicas privadas em regime de competição – o modelo hoje adotado tem maior potencial de propor soluções para lidar com a evasão do sistema. O mesmo vale para a busca de novas funcionalidades: com boa dose de razoabilidade pode-se dizer que o modelo atual tem mais condições de, por meio de sua base tecnológica dinâmica e movida pela rivalidade entre aplicativos, prover novas funcionalidades e soluções inovadoras em comparação com a atuação de um concessionário cuja expertise não seja (como não será, ao que tudo indica, na hipótese da concessão) de base tecnológica.

Não se pode deixar de mencionar, na experiência internacional comparada, o caso da cidade de Chicago, nos EUA, onde uma concessão foi adotada. Em 2008 o prefeito Richard M. Daley deu em concessão o serviço de exploração de vagas de estacionamento nas ruas da cidade por um prazo de 75 anos e, em troca, a municipalidade recebeu US$ 1.15 bilhão da empresa Chicago Parking Meters LLC, cujos acionistas incluíam investidores de Wall Street e outros agentes financeiros como o Morgan Stanley, Alliance Capital Partners e a Abu Dhabi Investment Authority.

A insatisfação popular em Chicago foi notória, pois os preços das vagas aumentaram significativamente, as cobranças de estacionamento se espraiaram por várias partes da cidade e isso afetou negativamente o comércio de pequeno e médio portes.

Mais ainda, a concessionária se apropriou de forma crescente das receitas auferidas (em detrimento do poder público), o que leva a concluir que a prefeitura teria arrecadado muito mais se não tivesse havido a concessão do estacionamento em vias públicas. A experiência fracassada de Chicago fez com que cidades como Indianapolis, Pittsburgh e Los Angeles reavaliassem suas iniciativas ou projetos de concessão, preferindo maior controle e flexibilidade sobre o serviço ao recebimento – de natureza sobretudo arrecadatória, destinado ao abatimento de dívida pública – de outorgas de concessão no curto prazo.4

Em síntese, o modelo de concessão proposto para a Zona Azul em São Paulo não garante superioridade ao atual sistema, revelando-se inferior em termos de gestão do espaço público, das finanças municipais e do aprimoramento do serviço oferecido aos usuários do sistema viário.

Em suma: negligenciar a avaliação das variáveis envolvidas em uma concessão de serviço público pode transformar privatizações em fracassos ou em meros esforços arrecadatórios, cujos ganhos costumam ser imediatos ao custo de indesejáveis efeitos negativos nos médio e longo prazos.

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1 Veja https://www.jota.info/tributos-e-empresas/regulacao/o-paradoxo-da-privatizacao-19022019. Este artigo é uma versão resumida de uma nota técnica por mim escrita como consultor. A íntegra da nota está em: https://www.dropbox.com/s/q5zgo6kxpe4r9de/Nota%20Técnica%20FINAL%203.8.19.pdf?dl=0

2 Marques Neto, Floriano de Azevedo (2015). Concessões. Ed. Fórum, p. 180.

3 Sundfeld, Carlos Ari (2017). Um Grave Risco para o Programa de Concessões. O Estado de São Paulo, edição de 5 de janeiro.

4 Sobre o fracassado caso de Chicago, cf. a notícia “Chicagos Parking Meter Deal a Lesson in ‘Worst Practices, disponível em https://www.bettergov.org/news/chicagos-parking-meter-deal-a-lesson-in-worst-practices. Veja-se, ainda, Waguespack, Scott et. al (2008). Chicago Metered Parking System Concession Agreement An Analysis of the Long-Term Leasing of the Chicago Parking Meter System, disponível em http://ward32.org/wp-content/uploads/2010/08/32nd-Ward-Parking-Meter-Privatization-Assessment.pdf e, também, Renn, Aaron M. (2016). The Lessons of Long-Term Privatizations – Why Chicago Got It Wrong and Indiana Got it Right, MI Report, disponível em https://www.manhattan-institute.org/html/lessons-long-term-privatizations-chicago-indiana-9052.html


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