Aline Ferreira Guimarães

Túlio Romano

As publicações formam um centro de estudos sobre Direito e Desenvolvimento do BNDES.

Direito e Desenvolvimento

Nos últimos anos, vem-se consolidando no Supremo Tribunal Federal <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf" target="_blank" rel="noopener">(STF)</a> o entendimento de que estados e municípios não detêm competência para exigir o licenciamento de infraestruturas de <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/telecomunicacao" target="_blank" rel="noopener">telecomunicações</a>.
Em sucessivos julgamentos de ações de controle concentrado de constitucionalidade, tem prevalecido que condicionantes locais para a instalação dessas infraestruturas invadem a competência exclusiva da União, para explorar os serviços de telecomunicações, e privativa, para legislar a seu respeito, violando os arts. 21, XI, e 22, IV, da Constituição Federal. Segundo o STF, a matéria estaria suficientemente regulada em nível federal, especialmente na Lei 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações ou LGT), na Lei 11.934/2009 e na Lei 13.116/2015 (Lei Geral de Antenas).
Neste sentido, foram declaradas inconstitucionais diversas normas estaduais e municipais que submetiam estações rádio base, antenas, torres e outras infraestruturas de telecomunicações a procedimentos locais de licenciamento ou autorização ambiental, bem como a condicionantes para sua instalação e funcionamento.
Interessante observar que a atual jurisprudência do STF resulta de gradual ampliação da controvérsia submetida ao controle de constitucionalidade.
Inicialmente, decisões da Corte invalidaram normas locais que estabeleciam parâmetros técnicos próprios de exposição humana a campos eletromagnéticos, em sobreposição com aqueles disciplinados pela União[1].
Em seguida, o Tribunal também passou a considerar inválidas normas municipais que fixavam condicionantes à instalação de infraestruturas de telecomunicações, notadamente antenas (distâncias mínimas de outras construções, proibição de instalação nas proximidades de certos espaços etc.), tidas como incompatíveis com o princípio da universalização de acesso e expansão da rede norteador das políticas públicas e definidos na legislação federal[2].
Em julgados mais recentes, a discussão passou a atingir normas de licenciamento ambiental ou urbanístico-ambiental de infraestruturas de telecomunicações, editadas com base na competência conferida a estados e municípios pelos arts. 24, VI, e 30, I, II e VIII, da Constituição Federal. Também nesses casos, o STF acenou com a autossuficiência da legislação federal sobre telecomunicações, invalidando as exigências previstas nas normas impugnadas[3].
De fato, a operação de estação de telecomunicações envolve radiofrequência, interoperabilidade e conformidade técnica, cuja verificação é objeto da análise de requisitos técnicos, em nível federal, pela <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/anatel" target="_blank" rel="noopener">Anatel</a>, com base na <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/lgt" target="_blank" rel="noopener">LGT</a>, na Lei 11.934/2009 e na regulamentação editada pela agência reguladora. Ao criar condicionantes que colidam com os parâmetros das normas federais, os entes subnacionais interferem na prestação dos serviços e violam a competência da União, incorrendo em vício de inconstitucionalidade. 
Ocorre, porém, que a implantação das estruturas físicas pode envolver escavação, fundações, supressão de vegetação, interferência na paisagem, ocupação do solo e instalação em áreas protegidas. Nesse segundo plano, em princípio, deveriam poder incidir controles urbanísticos, relacionados à construção e ao uso do solo, e controles ambientais, destinados a avaliar os impactos da intervenção física.
Com efeito, tais controles fogem ao escopo da LGT ou da Lei 11.934/2009, não constituindo objeto do licenciamento técnico realizado pela Anatel.  
Tampouco a Lei Geral de Antenas esgota a disciplina do tema. Referido diploma legal estabelece regras gerais para o licenciamento urbanístico de infraestrutura de suporte a estação transmissora (postes, torres, mastros e armários, dentre outras estruturas), visando conferir maior uniformidade e simplicidade à disciplina do tema, mas sua aplicação pressupõe complementação por legislação que detalhe o procedimento em âmbito municipal (órgãos competentes, prazos aplicáveis, documentação exigida etc.), considerando as peculiaridades locais e respeitadas as balizas postas em nível federal.
<a href="https://inteligencia.jota.info/estudio-jota?utm_source=framer&amp;utm_medium=site&amp;utm_campai%5B%E2%80%A6%5Dlp_estudio_jota&amp;utm_content=header_topo_home_estudio_jota&amp;_gl=1*v1w592*_gcl_au*MTM0NTQwNTU4NS4xNzg5MTU1Mzk3LjY4MTYxOTQ5NS4xNzg5MTU1NDIxLjE3ODkxNTU0NDUuMjAzNjcwMjAwNi4xNzg5MTU1NDIxLjE3ODkxNTU0NDU.*_ga*OTUxMDk5NDEyLjE3MjgzMjI4Mzk.*_ga_L4XEVW3ZK0*czE3ODk2Njc2NTMkbzQ5MSRnMSR0MTc4OTY3MDAzMCRqMjkkbDAkaDMxNzIzNDYwNCRkSGczQWZVdXNIYy02QmZZRENEb0ZXdnNIcWk4OGVGeXVEUQ.." target="_blank" rel="noopener">Conheça o Estúdio JOTA, área de conteúdo multimídia sob demanda do JOTA</a>
Ademais, a Lei Geral de Antenas expressamente admitiu que as infraestruturas de suporte pudessem estar sujeitas ao licenciamento ambiental, determinando que seja este realizado de modo integrado ao licenciamento urbanístico por ela regulado e atribuindo sua disciplina ao Conselho Nacional do Meio Ambiente <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/conama" target="_blank" rel="noopener">(Conama)</a> (arts. 7º, §§ 10 e 15, e 9º). Ou seja, a Lei Geral de Antenas não disciplinou um licenciamento federal único dessas infraestruturas.
O histórico da Lei Geral de Antenas reforça essa leitura. Durante a tramitação do projeto no Congresso Nacional, propostas que buscavam concentrar na Anatel competências ambientais e urbanísticas foram rejeitadas, apontando-se a diferença entre a regulação técnica dos equipamentos e serviços e os controles incidentes sobre a implantação física da infraestrutura.
Não obstante, nos precedentes citados, o STF também entendeu como sendo inconstitucionais normas que visavam promover tais controles, sem, contudo, esclarecer de que modo a legislação federal os supriria.
Além disso, resta igualmente fora do escopo da Lei Geral de Antenas a disciplina do licenciamento em áreas rurais, justamente onde a instalação de tais infraestruturas possivelmente apresentará mais riscos, mas, apesar disso, as normas julgadas inconstitucionais pelo STF com base na proclamada autossuficiência da legislação federal, incluída a referida lei, nem sempre regulavam licenciamento estritamente urbano.
Por fim, importante considerar que o foco das discussões, nos precedentes do STF, era a instalação de antenas, embora em certos casos as normas questionadas disciplinassem o licenciamento de infraestruturas de telecomunicações em geral.
A instalação de uma pequena antena em edificação urbana preexistente não é materialmente equivalente à implantação de uma torre, que pode demandar abertura de acessos, terraplenagem, construção de fundações, etc., especialmente em região rural. Redes lineares de fibra óptica também podem atravessar cursos d’água, áreas de preservação permanente ou outras zonas ambientalmente sensíveis.
Em resumo, não parece evidente que a competência da União para disciplinar as telecomunicações deva excluir toda atuação normativa e administrativa dos demais entes sobre os aspectos urbanísticos e os impactos ambientais da infraestrutura física. Basta lembrar que outros setores regulados privativamente por normas federais, por força das regras constitucionais de repartição de competências (energia, transportes ou portos), convivem, não obstante, com o licenciamento ambiental realizado pelos órgãos do Sistema Nacional de Meio Ambiente <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/sisnama" target="_blank" rel="noopener">(Sisnama)</a>.
É possível, ou mesmo provável, que as telecomunicações demandem maior uniformidade, especialmente em razão da integração das redes. Ainda assim, o afastamento das normas subnacionais acerca da matéria exigiria a presença de normas ambientais gerais que oferecessem um regime viável em seu lugar, sendo insuficiente a existência de competência federal para a regulamentação e prestação do serviço.
A LGT e a Lei de Antenas estabelecem o regime federal para a implantação de infraestruturas de telecomunicações, preservada a atuação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios em suas competências próprias e nos limites das normas da União. Nessa linha, configura-se importante fomentar iniciativas governamentais voltadas a tratar o gap regulatório supramencionado, em especial no que se refere aos aspectos da legislação ambiental de abrangência nacional, para, dentre outros pontos, definir as hipóteses de cabimento do licenciamento ambiental nos empreendimentos do setor de telecomunicações e estabelecer um procedimento integrado de licenciamento, que teria potencial para contribuir significativa e positivamente com a segurança jurídica em torno da matéria e, por consequência, com a expansão dos investimentos nesse setor tão estratégico da economia nacional.
<hr />
[1] Vide, a propósito, as ADIs<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=752917640" target="_blank" rel="noopener"> 2.902/SP</a> e<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=752917641" target="_blank" rel="noopener"> 3.110/SP</a>, Rel. Min. Edson Fachin, j. em 30.04.2020.
[2] São exemplos as decisões proferidas nas ADPFs<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=755032242" target="_blank" rel="noopener"> 731/SP</a>, rel. min. Cármen Lúcia, j. 18.12.2020;<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=755876655" target="_blank" rel="noopener"> 732/SP</a>, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 26.4.2021;<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=771375428" target="_blank" rel="noopener"> 1.031/MG</a>, rel. min. Nunes Marques, j. 15.9.2023;<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=773958006" target="_blank" rel="noopener"> 1.063/SP</a>, rel. min. Alexandre de Moraes, j. 17.10.2023; e<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=776106825" target="_blank" rel="noopener"> 1.091/RJ</a>, rel. min. Luiz Fux, j. 8.4.2024 e no ARE 1.370.232/SP, Tema<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=762992811" target="_blank" rel="noopener"> 1.235</a> da repercussão geral, rel. min. Luiz Fux, j. 9.9.2022.
[3] É o caso das ADIs<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=769512895" target="_blank" rel="noopener"> 7.321/AL</a>, rel. min. Gilmar Mendes, j. 2.6.2023;<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=772897020" target="_blank" rel="noopener"> 7.412/TO</a> e<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=782375297" target="_blank" rel="noopener"> 7.413/CE</a>, rel. min. Edson Fachin, j. 23.10.2023;<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=775827609" target="_blank" rel="noopener"> 7.509/BA</a>, rel. min. Cármen Lúcia, j. 3.4.2024;<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=777378370" target="_blank" rel="noopener"> 7.498/RN</a>, rel. min. Gilmar Mendes, j. 17.5.2024;<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=781066176" target="_blank" rel="noopener"> 7.247/SC</a>, rel. min. Dias Toffoli, j. 27.9.2024;<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=783198044" target="_blank" rel="noopener"> 7.621/PB</a>, rel. min. Nunes Marques, j. 6.12.2024;<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=797281504" target="_blank" rel="noopener"> 7.840/PE</a>, rel. min. Flávio Dino, j. 4.5.2026;<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=798211368" target="_blank" rel="noopener"> 7.888/GO</a>, rel. min. Cristiano Zanin, j. 29.5.2026; e<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=800027405" target="_blank" rel="noopener"> 7.938/PA</a>, rel. min. Nunes Marques, j. 5.8.2026; e ADI<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=798555209" target="_blank" rel="noopener"> 7.887/MA</a> e ADPFs<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=798555246" target="_blank" rel="noopener"> 1.274/PR</a> e<a href="https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&amp;docID=798555391" target="_blank" rel="noopener"> 1.275/PE</a>, rel. min. Cármen Lúcia, j. 15.6.2026.
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Uma análise da jurisprudência do STF sobre as exigências para implantação dessas estruturas

Regulação setorial, federalismo e licenciamento ambiental de telecomunicações

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