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Às vésperas de completar 50 anos como uma das mais duradouras e exitosas políticas públicas de promoção da alimentação e da saúde do trabalhador no Brasil, o Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) passou a ser alvo de fortes questionamentos jurídicos e institucionais após a edição do Decreto 12.712/2025. Roberto Baungartner, doutor em Direito do Estado e vice-presidente do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional (IBDC), avalia que as novas regras representam uma ruptura com o modelo que garantiu previsibilidade, controle nutricional e segurança jurídica ao programa – além da adesão das empresas e proteção do trabalhador.
Criado pela Lei 6.321/1976, o PAT atravessou 13 mandatos presidenciais e consolidou-se como uma política de Estado, responsável por garantir alimentação adequada a cerca de 24 milhões de trabalhadores diariamente. Segundo Baungartner, esse legado está ameaçado por um decreto que extrapola a função regulamentar. “O decreto não pode inovar a ordem jurídica. Ele não pode ir além da lei. Isso é a primeira lição do Direito Administrativo”, afirma o também membro do Comitê de Apoio Legislativo da Associação Brasileira de Recursos Humanos (ABRH).
Entre os pontos mais críticos está a responsabilização direta do empregador por irregularidades que muitas vezes fogem ao seu controle, como falhas cometidas por estabelecimentos credenciados ou operadoras de benefícios. O texto prevê multas que podem chegar a R$ 50 mil, cancelamento da inscrição no PAT e perda dos incentivos fiscais. “Se o empregador pode ser sancionado mesmo sem culpa, isso se transforma em um desestímulo claro à adesão ao programa”, alerta Baungartner.
O efeito prático, aponta, é a migração para o auxílio-alimentação previsto na CLT, fora do PAT. Embora permitido, esse caminho elimina os incentivos fiscais e enfraquece os mecanismos de fiscalização nutricional. “O decreto fala que suas regras se aplicam ao auxílio-alimentação ‘no que couber’. Essa expressão é vaga, gera insegurança jurídica e abre brechas para menor controle”, explica o advogado.
Outro ponto que vem sendo alvo de questionamentos por especialistas é a introdução da chamada rede aberta. Diferentemente do modelo histórico de rede fechada – que exige credenciamento presencial, verificação documental, acompanhamento técnico por nutricionista e descredenciamento em caso de irregularidades – a rede aberta permite que qualquer estabelecimento com CNAE relacionado à alimentação aceite o benefício. Na prática, o número de estabelecimentos aptos a receber o benefício poderia saltar de cerca de 840 mil para mais de 2 milhões. Baungartner argumenta que a mudança inviabiliza o controle e aproxima o PAT de um pagamento em dinheiro.
“Basear a fiscalização exclusivamente no CNAE é incorreto e insuficiente. Um estabelecimento pode ter até 99 CNAEs secundários, inclusive atividades totalmente alheias à alimentação. Sem controle efetivo, o benefício se assemelha à pecúnia. Isso é a antítese do PAT”, resume.
O Decreto 12.712/2025 também impõe prazos de reembolso considerados inexequíveis, sobretudo nos contratos com a administração pública. Ao exigir pagamento em até 15 dias corridos, a norma entra em choque com a Lei 14.133/2021, que permite prazos muito mais longos para pagamentos governamentais. “A pergunta é simples: a União pode impor prazos financeiros a estados e municípios? Há aqui um sério debate federativo e constitucional”, enfatiza o especialista.
<blockquote>"Desvirtuar o programa significa aumentar custos sociais, previdenciários e de saúde pública" 

Roberto Baungartner, especialista em Direito do Estado
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Para Baungartner, a ausência de vacatio legis [período entre a publicação de uma lei e sua entrada em vigor] agrava o cenário. Empresas teriam apenas 180 dias corridos para adaptar milhares de contratos, sistemas e estruturas operacionais. Isso, ao mesmo tempo em que enfrentam o tabelamento de taxas e possível redução de margens. “É uma ruptura abrupta que compromete a segurança jurídica dos contratos vigentes”, diz.
O impacto, de acordo com o especialista, vai além do ambiente empresarial. Dados históricos mostram correlação direta entre ampliação do PAT e redução de acidentes de trabalho. Na avaliação do advogado, o decreto acabou favorecendo interesses privados específicos – como grandes bandeiras, fintechs e plataformas de delivery – em detrimento do interesse público. “Quanto mais PAT, menos acidentes. Desvirtuar o programa significa aumentar custos sociais, previdenciários e de saúde pública. Lucro não é pecado, mas não pode se sobrepor à finalidade social de uma política pública”, lembra.
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Ao final, Baungartner defende uma revisão do texto com a intenção de evitar prejuízos ao programa. “Melhorias são sempre possíveis e necessárias. O que não se pode fazer é desmontar, de forma apressada, um programa que funciona há 50 anos e que entrega resultados comprovados a trabalhadores, empresas e Estado”, conclui.
<h2>O que fazem outros países: lições ignoradas pelo novo decreto</h2>
Estudos comparativos conduzidos por Roberto Baungartner em pesquisa acadêmica internacional mostram que programas de alimentação ao trabalhador existem em pelo menos 50 países, mas nenhum deles adota um modelo semelhante ao proposto pelo Decreto 12.712/2025.
Na França (Titre-Restaurant), por exemplo, o benefício é amplamente difundido, com isenção fiscal diária limitada e uso restrito à alimentação, operando sob regras claras e estáveis há décadas. Na Itália (Buoni Pasto), o modelo é regulado com controle de finalidade e segurança jurídica, integrado ao sistema constitucional e fiscal. No México (Vales de Despensa), o benefício tem dedução fiscal parcial, protegido constitucionalmente e com regras claras de utilização.
Além desses exemplos, organismos internacionais como o Banco Mundial alertam que benefícios pagos sem controle – equivalentes à pecúnia – não devem receber incentivos fiscais, justamente para evitar desvio de finalidade, consumo inadequado e impactos negativos à saúde. “Em nenhum desses países há algo parecido com a abertura irrestrita de rede ou com prazos financeiros inexequíveis impostos por decreto”, afirma o advogado.

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JOTA

Especialista em Direito do Estado aponta inconstitucionalidades, desestímulo às empresas e perda de controle do benefício

Decreto do PAT rompe modelo histórico, avalia Roberto Baungartner

Este conteúdo foi produzido pelo patrocinador e passou por revisão do Estúdio JOTA.