Leonardo Thadeu de Oliveira

Paula Saldanha Jaolino Cotovio

As publicações formam um centro de estudos sobre Direito e Desenvolvimento do BNDES.

Direito e Desenvolvimento

O BNDES, como empresa pública, banco público, instituição de fomento e principal instrumento de execução da política de investimentos do Governo Federal, está sujeito, a um só tempo, ao controle jurídico de diversas instituições estatais e também ao embate de narrativas próprias das disputas do campo político.
Pois bem. A partir da história recente da relação institucional entre BNDES e Tribunal de Contas da União (TCU), podemos identificar o ponto de partida do caminho que o banco vem construindo, com sucesso, no campo da transparência e de seu delicado equilíbrio entre o livre acesso a informações e o respeito à proteção que o ordenamento jurídico confere a certos dados dos clientes de seus apoios financeiros.
Dos 696 processos de controle externo apurados no período de 1991 a 2022, 91%, ou seja, nada menos do que 640 foram abertos a partir de 2009. Até então, imperava uma “apatia interacional” entre BNDES e TCU. As instituições públicas quase se desconheciam mutuamente, afastadas reciprocamente.
Essa espécie de vazio de conhecimento da “sala de máquinas” do BNDES, aliado a uma postura pouco ativa do banco para o diálogo institucional, foi preenchida pelo debate exclusivamente político. Tal mudança tornou possível perceber, a partir de meados de 2010, a repetida associação ao BNDES do pejorativo termo “caixa preta”.
De fato, a forma como a instituição entendia e tratava o (aparente) conflito entre as categorias jurídicas da “transparência” e do “sigilo bancário” contribuiu para que, num contexto social já de polarização política em construção, se instaurasse um ambiente de desconfiança e de questionamento da lisura e da ética do BNDES no cumprimento de sua missão de promoção do desenvolvimento sustentável da economia brasileira.
Uma consistente política de dados abertos e a consolidação de uma cultura organizacional de transparência, que pudessem desconstruir a “caixa-preta”, esclarecendo em detalhes as operações do BNDES, tornaram-se imprescindíveis para frear um volume crescente de solicitações dos órgãos de controle e o correspondente tempo de trabalho que a produção de cada uma das respostas demandava, impactando diretamente o cotidiano do core business da instituição.
Era preciso “virar o jogo”, recuperar a confiança da sociedade, a credibilidade na esfera pública e alguma autoestima institucional, muito atingida no processo. E o BNDES fez o que lhe cabia.
<blockquote>“Que ninguém se engane, só se consegue a simplicidade através de muito trabalho.” 
Clarice Lispector</blockquote>
A ampla disponibilização e a troca de informações inauguradas, primeiro, por uma decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2015[1], posteriormente, por Acordos de Cooperação Técnica (ACTs) e, finalmente, pelo Portal da Transparência[2], contribuíram para o entendimento e aprimoramento das práticas e das capacidades institucionais tanto do próprio BNDES, como de seus controladores externos.
Em maio de 2016, foi também firmado um ACT com a Controladoria Geral da União (CGU), que permitiu o compartilhamento de dados protegidos pelo sigilo bancário entre o BNDES e a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC/CGU), nos mesmos moldes do que o banco já havia feito com o Tribunal de Contas da União (TCU), já em 2015.
Mas, ainda em Clarice Lispector, “[e]nquanto eu tiver perguntas e não houver resposta continuarei a escrever....”. E o banco precisava dar todas as respostas.
Em novembro de 2018, após uma sequência de audiências públicas, o BNDES celebrou novo Acordo de Cooperação Técnica com o TCU para, pouco depois, lançar oficialmente seu Portal da Transparência[3], com o compromisso constante de ampliar a quantidade de informações sobre suas operações para acesso público, estudos e avaliações de mérito e efetividade, monitoramento e avaliação de programas, bem como dashboards com indicadores relacionados aos objetivos do desenvolvimento sustentável.
Em 2020, em atendimento à Instrução Normativa TCU 84/20, o BNDES desenvolveu e disponibilizou a página “Transparência e Prestação de Contas”, onde passou também a divulgar os objetivos, metas e indicadores de desempenho, bem como os resultados alcançados, relacionados aos seus objetivos estratégicos e à sua missão institucional, de forma a facilitar o acesso à informação ao cidadão, aos reguladores e demais interessados.
Com esses dados adicionais sobre a atuação do Banco, fortaleceram-se o seu controle social e o monitoramento e avaliação das políticas públicas e programas de governo por ele financiados. Quem ganhou com isso foi a sociedade.
Esses avanços inegáveis e o compromisso institucional com a contínua melhoria dos processos voltados à transparência de sua atuação foram reconhecidos pelo TCU, já no ano de 2021, no âmbito do julgamento do Relatório de Levantamento de Auditoria nº 007.481/2014-4, em que o Relator do Acórdão 630/2021 – Plenário, ministro Substituto Augusto Sherman, ressaltou:
“De fato, aliado à maior transparência, o Banco tem procurado conciliar as restrições estabelecidas pela Lei de Sigilo Bancário com a necessidade de prestar contas à sociedade. Adicionalmente, vem adotando medidas no sentido de aprimorar seus processos internos e sua governança. (...)
No contexto do BNDES, a disponibilização do painel [Transparência BNDES] à sociedade elevou o banco a um grau de transparência e interação com o público ainda não alcançado por qualquer outra instituição bancária no Brasil, e muito provavelmente por qualquer outra no mundo. E a transparência é um objetivo de toda instituição pública em uma república.
Por último, no contexto da sociedade brasileira, a abertura quase total das informações sobre as operações nacionais e internacionais do banco de investimento ao público, especialmente ao jornalismo e à pesquisa acadêmica, representa um fato inédito e um grande passo em direção à ampliação da importância do controle social e da consequente convivência natural das instituições públicas, mesmo as mais complexas e mais técnicas, com esse controle.” (grifos nossos)
Ultrapassados os tempos de desconfiança, hoje, como resultado dessas ações concretas, o BNDES opera sob uma lógica coordenada e colaborativa, sendo uma instituição conhecida e respeitada por suas capacidades institucionais e conformidade ética, pelo próprio TCU e outras relevantes instituições do Estado brasileiro.
O banco vem também estreitando o diálogo institucional com o Ministério Público Federal (MPF) e a Polícia Federal (PF). A partir do reconhecimento junto ao TCU de que todas as mais complexas operações objeto de auditoria nos últimos anos, sejam as de mercado de capitais, sejam as destinadas ao financiamento das exportações brasileiras, foram estruturadas e contratadas licitamente, sem nenhuma irregularidade atribuível aos seus funcionários e administradores, o BNDES vem conseguindo vitórias na esfera criminal, com manifestações do Parquet Federal pelo arquivamento de inquéritos policiais em que as mesmas operações haviam sido objeto de escrutínio penal.
Nesse contexto, o ano de 2024 veio para coroar todo o trabalho sério e colaborativo realizado, e mostra um cenário totalmente diferente daquele de 10 anos atrás.
De acordo com a CGU, o Banco atingiu o índice de 100% no cumprimento dos itens de transparência ativa, além de ter 99,57% dos pedidos de informação respondidos, 0,43% em tramitação e nenhuma omissão de resposta.
Além disso, em decisão plenária, no último dia 23 de outubro, o TCU referendou o BNDES como uma das mais transparentes entre as estatais federais analisadas. Com 96,81%, o banco manteve a classificação mais alta – nível de transparência diamante. Promovido pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), com correalização do TCU, a avaliação referente ao ciclo de 2023 verificou os portais públicos de 53 organizações, sendo 9 órgãos federais e 44 entidades estatais, no âmbito do Programa Nacional de Transparência Pública (PNTP). O índice de transparência obtido pelo BNDES, em 2022, foi de 96,81% e acima do índice médio de 73,48% do conjunto das organizações federais avaliadas.
Essa exitosa política de dados abertos e de diálogo permanente com as demais instituições brasileiras e a sociedade contribui para a construção de um novo BNDES e se reflete em reconhecimentos outros, não apenas no campo do controle externo.
Prova contundente disso é que, recentemente, o BNDES ficou em primeiro lugar no ranking do Instituto de Defesa de Consumidores (Idec) sobre responsabilidade social e ambiental do setor bancário. O levantamento considerou as 8 maiores instituições financeiras públicas e privadas do país, que juntas representam 71,7% dos ativos do sistema bancário.
Não foi um caminho fácil, muito pelo contrário. Mas não há dúvidas de que o Brasil pode se orgulhar de ter um banco público de fomento ao desenvolvimento sustentável conhecido e reconhecido, não apenas por sua excelência técnica e integridade, mas igualmente por sua cultura institucional de transparência e dados abertos, de diálogo e cooperação. Um banco mais simples de entender. E quem ganha com isso, mais uma vez, é a sociedade brasileira.

sede bndes

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JOTA

O processo de abertura de informações e de aproximação do banco com a sociedade vem sendo reconhecido pelos órgãos de controle

BNDES e o caminho da transparência

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