Manoel Leonardo Santos

Eduardo Galvão

Marcello Baird

Às Claras

As decisões políticas em regimes democráticos resultam de complexos processos nos quais muitos atores interagem. Entre esses atores, os grupos e profissionais que representam interesses organizados não podem ser desconsiderados, dada sua potencial capacidade de colaboração e o importante papel que podem desempenhar fornecendo informação relevante para a tomada de decisões.
Nesse sentido, grupos de pressão, movimentos sociais, interesses organizados, profissionais de Relgov, dentre outros, precisam ser levados em conta, principalmente se forem vistos como um conjunto de organizações e atores políticos que oferecem grande quantidade de inputs ao sistema político.
Sendo assim, essa participação deve ser transparente e facilitada pelos órgãos públicos. Portanto, o registro e o acesso aos agentes de Relações Governamentais e às dependências desses órgãos é condição sine qua non para o exercício da democracia. Não sem razão, a OCDE defende dois pilares que considera importantes para incrementar a legitimidade da ação política: o acesso e a transparência
Segundo a organização, manter a confiança nas instituições democráticas exige uma aplicação diária de bons princípios de governança na tomada de decisões, em particular:
- Transparência - o público tem o direito de saber como as decisões públicas foram influenciadas por partes interessadas ou interesses organizados.
- Acessibilidade – é necessário proporcionar o acesso igual aos decisores políticos para garantir que o "público" também tem voz, e não apenas os "privilegiado".
Os dados coletados recentemente na única fonte disponível sobre o cadastro dos grupos de interesses na Câmara dos Deputados, o cadastro da Primeira Secretaria, infelizmente geram preocupação.
Os números
Levantamento no âmbito de pesquisa do Centro de Estudos Legislativos, do Departamento de Ciência Política da UFMG em parceria com o IPEA, identificou todos os cadastramentos de grupos de interesses e de assessores parlamentares realizados na Primeira Secretaria da Câmara dos Deputados<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. A pesquisa cobre o longo período de 1983 a 2016. Nesse período de 33 anos foram catalogadas nada menos que 746 diferentes organizações, sendo 544 da sociedade civil (73,1%), 165 órgãos de estado (22,1%) e mais 37 organizações (4,9%) que foram classificadas como “Outros”<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. A observação mais detida da evolução desse cadastro, representada no Gráfico 1, mostra um crescimento significativo do registro dos interesses organizados no parlamento no período em foco. O crescimento vai de 47 cadastrados no biênio 1983/84 a 436 no biênio 2015/16. Para que se tenha uma ideia da magnitude do incremento por biênio, foi realizada uma regressão linear bivariada (reta de regressão no gráfico 1). O resultado mostra que o incremento de uma unidade na escala do tempo (expressa em biênios) impacta o crescimento de 17,703 registros, em média, no cadastramento (com significância estatística de 99,9% e R2 = 0,813). Os dados ajudam a sustentar, portanto, aquilo que estudos anteriores já registravam: a ação cada vez mais acentuada de grupos de interesses da sociedade e do estado no processo legislativo.
Evolução do cadastro da Primeira Secretaria da Câmara dos Deputados 1983/2016.
<a href="/wp-content/uploads/2017/09/lobbygrafi1.jpg"><img class="aligncenter wp-image-93551 size-full" src="/wp-content/uploads/2017/09/lobbygrafi1.jpg" alt="" width="582" height="338" /></a>Fonte: Elaborado com base nos dados da Primeira Secretaria da Câmara dos Deputados (2017).
O que se vê, portanto, é uma melhora constante no registro dos grupos de interesse, que pautam suas ações basicamente com três objetivos: buscar influir no processo decisório, tentar abrir canais de comunicação com o Poder Legislativo e obter informações relevantes para o planejamento estratégico dos seus setores de interesse. Ou seja, o que se vê ao longo do tempo é o aumento da participação plural de interesses representados, o que vem acompanhado, como revelam outras pesquisas, da profissionalização do lobby. 
Apesar de a trajetória crescente ser contínua no tempo, especial atenção precisa ser dedicada à interpretação da variação atípica registrada no último biênio. Em 2013/14, foram realizados 257 cadastramentos de entidades. No biênio seguinte, 2015/2016, o crescimento é exponencial, passando para 436 entidades cadastradas. A que se deve esse crescimento tão significativo e sem precedentes na série histórica?
A crise
A hipótese mais plausível para tal crescimento, embora não seja única, é que nesses dois anos tivemos uma atividade parlamentar também atípica. Neste período de crise política, o acesso às dependências do Poder Legislativo tornou-se significativamente mais restrito, o que, no nosso ponto de vista, pode ter induzido maior procura por credenciais de acesso via cadastramento na Primeira Secretaria.
De fato, o biênio 2015/16 foi marcado por fatos muito relevantes. O mais importante foi o longo processo de impeachment da Presidenta Dilma Rousseff. Nesse contexto, facções pró e contra o processo ocuparam com vigor a Casa, que passou a ser palco de inúmeras manifestações. No mesmo sentido, é importante lembrar que esse processo de impeachment foi precedido de uma atividade parlamentar atípica. Aqui nos referimos àquilo que a imprensa batizou de “pautas bomba”. Essas pautas marcaram um período no qual o Executivo perdeu significativamente o seu poder de agenda nos trabalhos parlamentares, tendo a Mesa Diretora, os parlamentares, os partidos e as comissões assumido um protagonismo pouco comum da agenda legislativa. Esse período, como se sabe, foi resultado de duas causas básicas: as dificuldades do Executivo em administrar sua coalizão de governo e o conflito da coordenação política do Palácio do Planalto com o Presidente da Câmara, Eduardo Cunha, que se declarou desde o início de seu mandato como “de oposição”.
Por esses motivos, no período pré-impeachment não foram raras manifestações no interior do parlamento, que passou a receber muitos grupos de interesse e manifestantes que, afetados direta ou indiretamente por essa pauta, procuravam participar e influir no processo decisório que envolvia proposições cujo conteúdo alterava significativamente o status quo.
O efeito do “ritmo Cunha”
Aqueles que frequentam os corredores da Câmara dos Deputados puderam sentir o aumento do ritmo e do volume de trabalho na gestão de Eduardo Cunha. O então presidente da Câmara dos Deputados recriou comissões, desarquivou propostas de deputados reeleitos, recheou a pauta do Plenário e acelerou a votação de diversos temas que o interessavam.
A sensação para os profissionais que lidam com o Poder Legislativo era de que estava havendo mais deliberações e em um ritmo mais acelerado. Equipes tiveram que mudar seus procedimentos internos para se adequarem ao novo ritmo.
Essa sensação pode ser empiricamente confirmada pelo gráfico abaixo, que revela o aumento do número de proposições tramitando e de proposições aprovadas. A série histórica demonstra um aumento constante e acelerado. Contudo um detalhe salta aos olhos: no biênio 2015-2017 a curva passa a ser mais acentuada, demonstrando um incremento superior à média histórica. Esse aumento revela que no período houve um aumento na produção e no trabalho legislativo relativamente ao número de proposições.
Outra hipótese que se levanta a partir desses dados é de que o aumento da atividade legislativa, número de proposições e diversidade de temas, acarretam um maior interesse dos grupos sociais em monitorar e participar desse processo. Consequentemente a aceleração dessa atividade vem acompanhada de uma aceleração do interesse relativo às pautas que passam a se movimentar com ganhos de quantidade e de diversidade. E esse aumento do interesse social ocorrendo num momento em que as casas legislativas aumentam a restrição de acesso leva os agentes representantes de grupos sociais a procurarem credenciais que possam garantir sua entrada e participação.
<a href="/wp-content/uploads/2017/09/lobbygrafi2.jpg"><img class="aligncenter wp-image-93552 size-full" src="/wp-content/uploads/2017/09/lobbygrafi2.jpg" alt="" width="582" height="324" /></a>
Assim, o que se observa é que esses dois anos foram bastante intensos na Câmara. O biênio foi marcado por muitas manifestações, que alteraram inclusive os procedimentos de segurança e de acesso ao Plenário, por exemplo. Todo o aparato para garantir a ordem nas atividades do parlamento acabou dificultando o acesso às dependências da Casa e, à primeira vista, gerou maior demanda por credenciais.
Cumpre registar que os dados do cadastro da Primeira Secretaria inspiram cuidado. Embora úteis<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, não há razão para acreditar que eles retratam com precisão a magnitude dos múltiplos grupos de interesses que atuam na Câmara dos Deputados. Certamente este número está subestimado e é factível inferir que muitos outros interesses atuam ali, de maneira informal. Sobre esta atuação informal, infelizmente, não há informações precisas e seguras, e isso afeta negativamente a transparência do processo decisório.
Fechando as portas
De fato, as votações de pautas polêmicas têm gerado inconvenientes para a segurança no Parlamento. Episódios como a quebra da vidraçaria da chapelaria do Congresso em abril deste ano por conta de manifestações desencadearam ações pontuais e paulatinas, como a restrição de acesso, na votação da Reforma Trabalhista na comissão especial do Senado, quando foi permitida a entrada apenas dos parlamentares e a imprensa da Casa.
Ainda ilustrando, foi noticiado que no dia 02 de agosto o acesso à Câmara teria mudanças. Em função da sessão marcada para analisar a instauração de processo contra o presidente da República, o acesso às dependências ficou novamente restrito. As entradas ficaram limitadas a servidores, funcionários e portadores de crachá de identificação; a visitação institucional foi suspensa; o acesso ao Salão Verde foi restrito servidores com crachá de acesso especial e jornalistas credenciados; e o acesso ao Plenário foi restrito a portadores de autorização especial distribuídos pela Secretaria-Geral da Mesa.
Essas restrições evoluíram para a publicação do Ato da Comissão Diretora do Senado (ATC) nº 11 de 2017, que dispõe sobre a identificação e o às dependências do Senado Federal, revogando o ATC nº 8 de 2010.
O credenciamento de entidades da sociedade civil, que era permitido e regulado pelo ATC nº 8 de 2010 foi revogado pelo ATC nº 11 de 2017. Pela nova normativa somente podem requerer o credenciamento: os senadores, até o limite de cinco; empresas, órgãos e organizações jornalísticas; órgãos e entidades instaladas nas dependências do Senado Federal, até o limite de seis; órgãos e entidades públicos federais, limitadas a duas para cada. Não há previsão do credenciamento para confederações, federações, fundações públicas federais, associações de classes e organizações religiosas, como havia antes.
Já na Câmara dos Deputados os agentes de Relações Governamentais encontram menos óbices. O regimento interno prevê no art. 259 que entidades de classe de grau superior, de empregados e empregadores, autarquias profissionais e outras instituições de âmbito nacional da sociedade civil podem credenciar representantes junto à Mesa. Nas dependências da Câmara, esses credenciados têm maior facilidade de acesso embora alguns locais tenham acesso restrito a servidores e parlamentares.
Mas ainda assim existem limitações que cerceiam a participação social. A Câmara limita o número de credenciados por entidade de modo que instituições que possuem diversos colaboradores acompanhando as atividades legislativas não podem ter todo seu pessoal credenciado.
Outra limitação é que representantes terceirizados, como advogados e consultores, não têm direito de requerer o credenciamento. Representantes de empresas também sofrem das mesmas restrições. Organizações não governamentais que trabalham em redes e, portanto, não estão formalmente constituídas padecem da mesma dificuldade. O crachá de credenciado é restrito a entidades e órgãos públicos. Todas essas limitações geram uma distorção nos registros, que não refletem a realidade de quantos profissionais efetivamente circulam e exercem a atividade de defesa de interesses.
Na prática todas essas organizações contam com muitos colaboradores exercendo a atividade de defesa de interesses. Ocorre que apenas uma pequena parte desses agentes consta “no radar”. A maior parte não consta nos registros de credenciados. Esses profissionais obtêm seu acesso como visitantes normais, recebendo um acesso diário mediante o fornecimento de nome e identidade. Mas ficam de fora do mapa de representantes de entidades, de participantes das discussões, de agentes influenciadores.
Pluralismo, acesso e direito de petição
A Carta Fundamental do Brasil foi apelidada de “Constituição cidadã” porque recebeu a contribuição de diversos grupos sociais na assembleia constituinte. Justamente por ter em sua gênese, seu DNA é pluralista, valor este previsto desde seu preâmbulo. Ademais, tem no direito de petição o corolário da participação social nas discussões de políticas públicas.
Efeitos não intencionais e regulamentação
O que se observa na série histórica é que a formalização via cadastramento tem tendência positiva, melhorando ao longo dos anos. Mas o período recente foi afetado pela crise. Esse momento atípico gerou um efeito não intencional bastante positivo, pois a dificuldade de acesso acabou gerando mais registro, o que é bom. Contudo, o caminho para tornar esse cadastro melhor, incrementando a transparência e melhorando o acesso, a nosso ver não pode depender de contingências. Ele deve ser fruto de uma boa regulamentação. Afinal, esperamos todos que a crise seja passageira.
Proposta de regulamentação do credenciamento
Tramita na Câmara dos Deputados uma proposta que se mostra razoável na finalidade de superar essas limitações e vencer o déficit de transparência gerado.
O Projeto de Resolução (PRC) nº 176 de 2016 propõe alteração do art. 259 para ampliar o rol de credenciáveis para representantes de ministérios e entidades da administração federal indireta, entidades de classe de grau superior, autarquias profissionais, instituições de âmbito nacional da sociedade civil e pessoas jurídicas de direito privado, sem limitação do número de credenciados.
A proposição tem em sua justificativa o argumento de que a redação atual do regimento restringe a participação junto ao Legislativo de importantes segmentos da sociedade civil e que essa reforma fomentaria a transparência, a ética e o acesso. A proposição ainda aguarda designação de relator na Comissão de Constituição e Justiça. Aprová-la, portanto, será seguramente um avanço significativo. Destaque-se, de todo modo, que avanço similar precisaria ocorrer no âmbito do Senado, com vistas a garantir uma maior transparência nas relações entre Estado e sociedade civil.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> O artigo 259 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados determina que a Primeira Secretaria deve manter o cadastro dos grupos de pressão e da imprensa que atuam na Casa. O Regimento prevê, também, o cadastramento dos assessores parlamentares dos órgãos do estado, representados pela burocracia estatal. O primeiro a usar o cadastro dos grupos de interesse no legislativo como fonte de pesquisa foi Murilo Aragão (1994). Em seu trabalho o autor usou os dados da Primeira Secretaria da Assembleia Nacional Constituinte (ANC) (1987/1988) para fundamentar seu seminal estudo sobre a atuação do lobby no legislativo.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> A categoria “Outros” é formada por sociedades de economia mista, pelas instituições financeiras e pelas empresas públicas, que por motivos conceituais não se encaixam nem como órgão de estado nem como grupos de interesse da sociedade civil.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Embora ofereçam uma visão apenas parcial, o uso dos dados se justifica porque a frequência bianual estabelecida para o recadastramento permite uma visão da evolução do cadastro numa longa série histórica. Assim, ainda que o cadastro não seja obrigatório e, portanto, não impeça a atuação de assessores parlamentares e lobistas, se cadastrar representa vantagens significativas para o desenvolvimento da atividade, entre elas: (i) a emissão de um crachá de identificação que dá ao cadastrado credibilidade na abordagem ao parlamentar; (ii) o acesso facilitado às dependências fechadas do CN; (iii) o acesso privilegiado ao estacionamento e ao prédio do CN, por exemplo, em dias nos quais está fechado ao público; (iv) evitar passar pela revista e enfrentar filas, entre outros. Essas vantagens foram apontadas pelos próprios lobistas e assessores em entrevistas realizadas no âmbito dessa pesquisa. As mesmas entrevistas mostraram que 89,7% dos entrevistados afirmaram que SIM, existem vantagens em se cadastrar na Primeira Secretaria. (Santos, 2014b)

Congresso_Nacional-2

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JOTA

O registro e o acesso aos agentes de Relações Governamentais para o exercício da Democracia

Sem acesso, sem diálogo, sem transparência

Este texto integra a cobertura de novos temas pela equipe do JOTA. Apoiadores participam da escolha dos temas, mas não interferem na produção editorial. [Conheça o projeto!](/pro#jota-discute)