Felipe Lélis Moreira

Às Claras 2.0

Foi com surpresa que muitos receberam a notícia veiculada pela imprensa e <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/as-claras-2-0/toffoli-lobby-vai-criar-mais-burocracia-29112018">neste portal</a> de que o presidente do STF seria contrário à regulamentação do lobby.
Mas alguns pontos precisam ser esclarecidos.
Em primeiro lugar, não é possível resumir qualquer proposta de regulamentação apenas pela ementa. Não existe “a” ou “uma” regulamentação do Lobby. O que existe é uma “agenda” de regulamentação do lobby, que visa, dentre outras medidas, a garantia da transparência, a redução da assimetria e o fim das vicissitudes que contaminam os processos públicos de tomada de decisão.
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Portanto, a pergunta a se fazer é “qual” regulamentação é desejável e qual não é. Naturalmente, há quem seja contrário a qualquer tipo de normatização da prática do lobby. Conforme bem observado pela professora Andréa Gozetto <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/as-claras-2-0/regulamentacao-lobby-concorrencia-05112018">neste JOTA</a>, a agenda de regulamentação do lobby enfrenta resistência notadamente por parte de quem já é influente.
O interessante é que nunca se vendeu tanto programas de compliance no Brasil. Estaria os prestadores deste serviço vendendo mera burocracia? Salvo algumas exceções, penso que não. Do mesmo modo em que é possível criar programas de compliance não burocráticos, é possível criar normas para a prática do lobby que não sejam excessivamente burocráticas. Aliás, lobby e compliance estão um do lado do outro. Muitas das medidas que constam da agenda regulamentação do lobby são regras que já existem no compliance de inúmeras corporações. Para citar uma, temos o limite ao valor de presentes que lobistas podem dar aos servidores públicos. Pois bem, seriam os contrários à regulamentação do lobby também contrários aos mecanismos de compliance? Imagino que não devem ser poucos os colaboradores de entidades do setor privado que veem os programas de integridade e compliance como uma indesejada burocracia. Mas a queixa provavelmente não irá prosperar, pois os gestores sabem que ao decidir pela adoção ou não de regras de compliance, o que está em jogo é a reputação, os recursos e a sobrevivência da empresa. Infelizmente, o mesmo não ocorre no caso da regulamentação do lobby porque não existe uma cultura de preocupação com a reputação e os recursos do Poder Público.
Da breve fala do presidente do STF que ocorreu no Seminário sobre a desburocratização do Poder Judiciário, não é possível inferir se sua excelência se referia à alguma proposição específica. Por outro lado, está claro que o ministro Dias Toffoli se posicionou contra uma regulamentação burocrática ao mesmo tempo em que declarou ser a favor de uma relação direta e transparente entre o Estado e a sociedade. “O Estado tem que interagir com a sociedade de maneira direta e transparente. O que traz resultados positivos Dra. Raquel [Dodge] é a transparência”, disse.
É exatamente isso que uma agenda de regulamentação do lobby deve buscar: transparência, acesso aos representantes do Estado e pouca burocracia.
O problema é que, infelizmente, as duas proposições para regulamentação do lobby que estão maior evidência atualmente, são, sim, burocráticas.
A primeira é o substitutivo ao <a href="http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=353631">PL 1202/2007</a>, de autoria da deputada Cristiane Brasil, que tramita sob regime de urgência na Câmara dos Deputados. <a href="https://cbn.globoradio.globo.com/media/audio/171865/projeto-que-regulamentaria-lobby-em-tramitacao-na-.htm">Como já tivemos a oportunidade de afirmar em entrevista</a>, trata-se de uma “não-proposta” de regulamentação do lobby. Sem dúvidas é uma sugestão de normatização “para inglês ver” que, se aprovada, criará pouco além da situação indesejada do “cara-crachá cara-crachá” no âmbito do Poder Público. Se estivesse se referindo a “esta regulamentação do lobby”, a observação de Toffoli seria muito correta. Exigir crachás só aumentaria a burocracia e dificultaria o acesso dos menos favorecidos. Concorda com esse entendimento o lobista e ex-ministro Nelson Jobim que destacou aqui no JOTA que <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/as-claras/exigir-carteirinha-de-lobista-suprime-direito-do-cidadao-perante-o-congresso-22032018">“exigir carteirinha de lobista suprime o direito do cidadão perante o Congresso”</a>.
A segunda proposta de regulamentação do lobby em destaque é a que consta das “Novas Medidas Contra a Corrupção”. Os holofotes se voltaram para tal sugestão legislativa a partir da emblemática fotografia tirada no momento em que Sérgio Moro ia ao encontro do presidente eleito Jair Bolsonaro para tratar de sua nomeação para o Ministério da Justiça.
Naquele livro, precisamente a partir da página 377, está a <a href="https://www.unidoscontraacorrupcao.org.br/assets/pdf/Novas_Medidas_pacote_completo.pdf">proposta de Regulamentação do Lobby da Transparência Internacional e da FGV</a> com a qual tivemos a oportunidade de colaborar como um dos revisores, especificamente neste tema. Aliás, participamos não apenas da fase interna de elaboração da minuta de proposição, como também da fase aberta ao público em que a proposta de texto esteve disponível para comentário na excelente <a href="http://novasmedidas.transparenciainternacional.org.br/wikilegis/">plataforma Wikilegis</a> desenvolvida pelo <a href="http://labhackercd.leg.br/">Laboratório Hacker da Câmara dos Deputados</a>.
Foi muito feliz a iniciativa dos organizadores das “novas medidas” de disponibilizar a minuta em uma plataforma para a prática de um lobby contra ou a favor da regulamentação às claras, onde qualquer interessado poderia fazer suas considerações, mas também conhecer as dos outros. Porém, nem todos gostam de revelar os argumentos que compreendem o seu lobby. No período de consulta, salvo melhor juízo, ninguém das associações de lobistas, por exemplo, encaminhou propostas de alteração ao texto.
Há muitos escritos sobre o uso de tecnologias da informação para fins de fomento à transparência e à participação dos impactados pelas decisões do Poder Público. Mas foi no decorrer da <a href="http://www.bibliotecadigital.ufmg.br/dspace/handle/1843/BUOS-ASHE9Z">minha pesquisa de mestrado</a> que descobri que, por uma questão de estratégia, os principais impactados pelas normas submetidas à consultas públicas decidem não participar dos debates virtuais. Isso porque, ao publicar os argumentos de seus lobbies em plataformas de transparência, os lobistas se veem “vulneráveis” à checagem de fatos e aos argumentos de seus opositores. A pesquisa citada só foi possível, porque na ocasião da regulamentação do polêmico <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l12965.htm">Marco Civil da Internet</a>, a posição institucional do Ministério da Justiça foi no sentido de que todo lobista era muito bem-vindo ao Palácio da Justiça. Suas contribuições à proposta de minuta, mais ainda. Porém, tendo em vista que estava em curso um processo de consulta pública, só seriam consideradas as contribuições que fossem postadas na plataforma. Muita gente reclamou, mas graças a tal iniciativa, até hoje é possível conhecer uma parte dos lobbies dos grupos de interesses, empresas, coletivos sociais e outros atores que participaram do <a href="http://pensando.mj.gov.br/marcocivil/texto-em-debate/minuta/">debate sobre a minuta</a>.
A proposta de regulamentação do lobby que será trabalhada por Sérgio Moro e integra as “Novas Medidas Contra a Corrupção”, apesar de conter muitos pontos positivos, também é burocrática e capaz de prejudicar os mais pobres. Se estivesse se referindo a “esta regulamentação do lobby”, Toffoli também estaria correto. O maior exemplo disso é a previsão contida no §7º do art. 11 da minuta que estabelece que é obrigatória a participação dos lobistas, no prazo de 180 dias a contar do deferimento de seu credenciamento, às suas expensas, em curso de formação específico. É claro que a sociedade se beneficiaria muito se tivéssemos mais lobistas bem informados sobre o processo de tomada de decisão e pautados por um comportamento ético e transparente. Porém, um curso na área de relações governamentais (leia-se: lobby) custa entre alguns e dezenas de milhares de reais. Se exigir crachá é um problema, exigir diploma é mais grave ainda.
Quando se fala em lobby, é fundamental lembrar que faz lobby, todos aqueles que empreendem esforços para influenciar a tomada de decisão de uma autoridade pública. É lobista o pobre e o rico, é lobista o membro de sindicato, é lobista o empresário, é lobista o integrante de um movimento social e é igualmente lobista a pessoa que submete propostas de alteração de uma minuta em uma plataforma de consulta pública. Também é lobista o pastor que luta em defesa de seu conceito de família. É lobista o ativista que luta por direitos dos LGBT+s.
Existe, evidentemente, uma assimetria de recursos na representação de interesses. E como bem anota Wagner Mancuso<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> recurso não é somente dinheiro, mas “tudo que possui valor em uma sociedade e pode ser utilizado pelo ator com o objetivo de moldar uma decisão política”, como por exemplo, informação, dinheiro, posição social, boas conexões com ocupantes de cargos públicos, inteligência, honra, boa reputação, controle sobre oferta de bens e serviços valorizados, tempo, popularidade, legitimidade, legalidade, entre outros. Cito, em complemento, que são poucos os brasileiros e brasileiras capazes de visitar Brasília.
O Lobby de poderosos pode deformar a consciência cívica sobre temas relevantes e dificultar a tarefa dos atores sociais de conceber seus interesses de modo objetivo e consciente.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> Por essas e muitas outras é que pesquisadores e instituições como a OCDE <a href="http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesfortransparencyandintegrityinlobbying.htm">recomendam que o lobby seja regulamentado.</a>
Uma regulamentação não burocrática é possível. Não precisa de crachá. Não precisa de pilhas de papel. Não precisa exigir diploma.
O Chile, <a href="http://www.justificando.com/2017/12/01/regulamentacao-do-lobby-porque-o-chile-deveria-inspirar-o-brasil/">que poderia inspirar o Brasil</a>, criou um <a href="http://www.infolobby.cl/">sistema online</a> de transparência chamado “Info Lobby”, onde qualquer interessado pode ter acesso às doações recebidas, agendas e viagens das autoridades públicas. Além disso, o portal informa quem, quando, onde e para tratar de qual assunto se reuniu com os tomadores de decisão. Com poucos cliques é possível saber, por exemplo, que dia o lobista da Uber se reuniu com o ministro de transportes para discutir a legislação sobre mobilidade urbana, ou quais autoridades receberam ingressos para assistir partidas de futebol, bem como quanto custou e qual foi o motivo de viagens pagas com recursos públicos.
O ponto principal que merece ser destacado é a inteligente opção feita pelo legislador chileno de não atribuir a obrigação de registrar informações ao lobista e sim ao agente público. Ou seja, o lobista pode se registrar voluntariamente, mas a autoridade deve registrar tudo obrigatoriamente. Desse modo, ainda que o lobista não tenha um cadastro, o registro de sua atividade será feito de uma forma ou de outra.
Nesse sentido, o próprio Supremo Tribunal Federal pode servir de referência. No portal da corte, é possível acessar a <a href="http://stf.jus.br/portal/agendaMinistro/listarAgendaMinistro.asp">agenda dos ministros</a> e verificar com quem eles se reuniram e para tratar de qual assunto. Graças a isso, inclusive, é possível saber que o evento no qual Dias Toffoli disse ser supostamente contrário à regulamentação do lobby ocorreu às 09:30 do dia 29/11/2018 e que logo em seguida o presidente do STF recebeu o senador eleito e ex-ministro da Casa Civil, Jacques Wagner (PT-BA) para tratar do Recurso Extraordinário nº 194662, que possui como partes o SINDIQUÍMICA (Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias e Empresas Petroquímicas, Químicas Plastícas e Afins do Estado da Bahia) e o SINPER (Sindicato da Indústria Petroquímica e de Resinas). Não é possível conhecer o que foi discutido na reunião citada, mas certamente a notícia deste encontro é de interesse do sindicato que não esteve representado na audiência, para que possa buscar a oportunidade de apresentar, também, seu ponto de vista sobre a lide.
Portanto, ao garantir a transparência da agenda de seus ministros, o STF dá exemplo. Exemplo esse, que infelizmente, não é seguido pelas varas, câmaras e tribunais Brasil afora, muito menos no Legislativo e no Executivo. Ocorre que a sociedade não pode mais contar com a mera “boa vontade” dos agentes públicos para a adoção de medidas de transparência. É necessário criar normas eficientes, eficazes e efetivas sobre o tema.
Se fosse verdadeiramente contrário à regulamentação do lobby, o próprio Toffoli não informaria sua agenda ou faria a sugestão de abolir tal prática no tribunal que comanda. Mas não é crível que o Presidente da Corte Suprema caminhe neste sentido, especialmente porque ele mesmo disse que defende uma relação direta e transparente entre Estado e sociedade. A fala do presidente do STF é contra a burocracia, e como dito, uma regulamentação do lobby não burocrática, é sim, possível.
Portanto, é preciso ter cautela ao afirmar que certa pessoa ou entidade é favorável ou contra “a” regulamentação do lobby, como se só existisse uma forma de se disciplinar a atividade. É necessário avançar para a discussão de “qual” regulamentação do lobby a sociedade precisa. Nesse sentido, merece aplausos o esforço da Transparência Internacional para pautar o tema, incluindo-o no seu pacote de medidas contra a corrupção. Naturalmente irão enfrentar críticas como a feita acima, mas é preciso partir de algum lugar. Afinal, debates sem proposições legislativas concretas tendem a cair no vazio. Por algum (ou vários) motivos, a sociedade, os pesquisadores e os impactos pelo tema não compareceram à convocação para contribuir com a minuta que integraria as “novas medidas”. Mas certamente haverão outras oportunidades.
O breve cenário delineado descortina o desafio que o futuro ministro Sérgio Moro corajosamente de propôs a enfrentar, embora tenha reconhecido as dificuldades. Vale lembrar que o atual ministro da Justiça também se propôs a pautar a agenda de regulamentação do lobby no Executivo. Porém, Torquato Jardim se limitou a propor medidas relativas à disciplina do conflito de interesses (que salvo melhor juízo, até hoje não foram acatadas por Michel Temer). Na época da proposta, disponibilizada em meados de maio de 2017, <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/lobbying-um-fenomeno-alem-do-conflito-de-interesses-09062017">tivemos a oportunidade de escrever para este portal destacando que a agenda em questão é muito mais abrangente</a>.
Contarão com o nosso apoio e com o dos defensores de interesses sub-representados, todos os que empreenderem esforços para que o lobby no Brasil seja para todos, transparente e democrático. O que se espera é que o debate sobre a regulamentação da prática seja transparente e dialógico. O Ministério da Justiça possui tradição e todos os instrumentos para isso, como ficou comprovado no cito caso da regulamentação do Marco Civil da Internet.
Há grupos muito influentes que se dizem favoráveis “à” regulamentação do lobby, mas que na prática, não são. Seus membros temem que a necessária regulação da defesa de interesses – que virá mais cedo ou mais tarde – os tirem da zona de conforto. O Brasil precisa de um debate franco e aberto sobre o assunto, agora.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> MANCUSO, Wagner Pralon. O lobby da indústria no Congresso Nacional: empresariado e política no Brasil contemporâneo. São Paulo: Humanitas, 2007, p. 81.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> MANCUSO, Wagner Pralon; GOZETTO, Andrea Cristina Oliveira. Lobby e políticas públicas. São Paulo: FGV Editora, 2018, p. 92.

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JOTA

Uma normatização da defesa de interesses, sem burocracia, é possível

Toffoli, Moro e &#8216;a&#8217; regulamentação do lobby

Este texto integra a cobertura de novos temas do JOTA. Apoiadores participam da escolha dos temas, mas não interferem na produção editorial. [Conheça o projeto!](/pro#jota-discute)

Toffoli, Moro e 'a' regulamentação do lobby

Uma normatização da defesa de interesses, sem burocracia, é possível