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Nova CPMF: o que esperar e quais os impactos do possível novo tributo

Tributaristas apontam ser mais provável a edição de uma contribuição, e não um imposto, sobre movimentações financeiras

Crédito: Marcello Casal Jr./Agência Brasil

Demonizada ao longo dos dois primeiros anos de mandato do presidente Jair Bolsonaro (sem partido) por resistência declarada do ex-presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), a criação de uma nova CPMF ou de um novo tributo nos moldes da antiga contribuição voltou aos debates no Congresso Nacional. Deputados e senadores, antes resistentes à ideia de recriação do tributo, “amaciaram” o discurso. Ainda não há certeza no ambiente político de apoio real para aprovar a criação de mais um tributo, mas o tema está em debate.

Defensor do tributo, o ministro Paulo Guedes se manifesta desde 2020 a favor da instituição de uma alíquota baixa, que não supere 1%, sobre transações. Para ele, seria uma opção para viabilizar a desoneração da folha de salários, ou, em suas próprias palavras, “trocar o cruel pelo feioso”.

Especialistas ouvidos pelo JOTA avaliam que o melhor caminho, para o governo, para instituir uma nova CPMF seria a criação de uma contribuição, e não um imposto. E mais: embora contribuições atuais sejam regulamentadas por lei ordinária, especialistas apontam que para evitar questionamentos no Supremo Tribunal Federal (STF) seria necessária a proposição de uma PEC.

O que foi dito até agora sobre a Nova CPMF

Ainda não existe, oficialmente, um projeto de criação de um tributo sobre transações financeiras. Em meados de 2020 o ministro Guedes afirmou que era favorável a um tributo sobre operações digitais, um “microimposto digital” ou “digitax”, segundo ele. O tributo teria alíquota de 0,2%, cobrada nas duas pontas da operação.

A base de cálculo seria todas as operações digitais, inclusive as operações envolvendo PIX, segundo Guedes. Em agosto de 2020, entretanto, a assessora especial do ministro, Vanessa Canado, afirmou em evento promovido pelos jornais Valor Econômico e O Globo que o tributo capturaria “todas as transações da economia”.

Tributaristas apontam, porém, que apesar da alíquota inferior a 1% pesa contra tributos nos moldes da antiga CPMF a não cumulatividade, ou seja, a impossibilidade de tomada de créditos. Com isso, há a incidência “em cascata”, já que o valor do tributo vai sendo acumulado a cada operação.

Se por um lado a criação do tributo significaria dinheiro entrando de forma rápida aos cofres públicos, por outro há o temor da criação de formas de burlar a cobrança ou mesmo a desbancarização.

Nova CPMF: Contribuição ou imposto

Apesar de serem frequentemente tratados como sinônimos, contribuições e impostos são distintos. Impostos entram no caixa da União, estados e municípios e devem ser divididos entre os entes. A União, por exemplo, divide a arrecadação dos impostos federais, como IPI e Imposto de Importação, com estados e municípios. Já as unidades federativas compartilham a arrecadação de impostos estaduais, como ICMS e IPVA, com os municípios.

As contribuições, por outro lado, são, no jargão jurídico, “carimbadas”, o que significa que a arrecadação deve ser utilizada para determinadas finalidades. PIS e Cofins, por exemplo, são destinados ao financiamento da integração social e da Seguridade Social. A extinta CPMF tinha como finalidade o financiamento da saúde.

Outra diferença entre contribuição e imposto está no período até a efetiva vigência dos novos tributos. De acordo com a Constituição, uma contribuição pode surtir efeito a partir de 90 dias contados da publicação da norma que a instituiu.

Já no caso dos impostos, além do período de 90 dias é aplicado o princípio da anualidade. Assim, impostos só podem ter vigência no exercício seguinte aos que foram instituídos.

Para tributaristas, no caso de uma nova CPMF os dois elementos poderiam tornar as contribuições mais atrativas em relação aos impostos. Tanto a possibilidade de cobrança mais “rápida” quanto a desnecessidade de divisão dos valores recolhidos com estados e municípios poderiam fazer com que um imposto fosse descartado pelo governo.

“Acho que o governo não teria interesse em fazer [o tributo] por meio de imposto, porque arrecadação não ficaria só com a União”, afirmou a advogada Luciana Aguiar, sócia do Bocater Advogados.

Nova CPMF: Lei Ordinária ou PEC

Outro tema que ronda a instituição de um tributo sobre transações financeiras é o tipo de instrumento necessário para a sua criação. Contribuições vigentes, como PIS, Cofins, CSLL e contribuições previdenciárias, são regulamentadas por meio de leis ordinárias, mas especialistas questionam a possibilidade de utilização do mesmo instrumento no caso de uma nova CPMF.

Isso porque nenhum artigo da Constituição regulamenta a incidência tributária sobre movimentações financeiras. Os artigos 149 e 195 permitem a instituição de contribuições, por exemplo, sobre folha de salários, receita, faturamento, lucro ou ainda de contribuições sobre intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas.

Para “fugir” das restrições de base de cálculo seria necessária a criação, por meio de uma lei complementar, de um tributo não cumulativo, ou seja, com a possibilidade de tomada de créditos. Além disso, a base de cálculo e o fato gerador precisariam não coincidir com os de outros tributos existentes.

Para especialistas, a instituição de uma nova CPMF por lei ordinária poderia esbarrar tanto na questão dos créditos – uma das principais críticas à CPMF é a cumulatividade do tributo – e na existência de outro imposto com base de cálculo similar: o IOF.

O Imposto Sobre Operações Financeiras incide sobre determinadas operações, como operações de crédito ou remessa de valores ao exterior. Assim, caso fosse instituída uma contribuição nos moldes da extinta CPMF, sobre algumas operações incidiria tanto o tributo quanto o IOF.

Dessa forma, segundo tributaristas, a forma mais “segura” de instituir um tributo sobre transações financeiras seria por meio de uma alteração na Constituição. Assim se tornaria mais improvável um possível questionamento no Supremo Tribunal Federal (STF).

“Para superar tudo isso [a instituição] teria que ser por uma PEC, que foi a opção em 1990”, lembra o advogado Breno Vasconcelos, sócio do escritório Mannrich e Vasconcelos Advogados.

A primeira referência à CPMF foi incluída no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) em 1996, por meio de uma emenda constitucional. Na ocasião foi inserido o artigo 74 ao ADCT, que prevê que “a união poderá instituir contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira”.

A alíquota original do tributo, de acordo com a regra, não poderia exceder 0,25%, com arrecadação voltada integralmente ao Fundo Nacional de Saúde. Originalmente a contribuição, que foi regulamentada pela Lei 9311/96, não poderia exceder dois anos, porém modificações posteriores garantiram sua vigência até até 31 de dezembro de 2007.

Também foram alterados, ao longo do tempo, a alíquota e a destinação do tributo, de modo que a partir de 2003 o ADCT previa a alíquota de 0,38%. Em 2002 a arrecadação da CPMF passou a custear, além da saúde, a previdência social e o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza.

De acordo com informações da Agência Senado, de 1997 a 2007 a CPMF foi responsável pela arrecadação de R$ 223 bilhões. Em 2007, último ano de vigência da contribuição, foram recolhidos R$ 37,2 bilhões.

Um tributo cumulativo que pode gerar planejamentos

A instituição de um tributo sobre transações financeiras angaria críticas de especialistas. Um levantamento feito pelo Insper reúne estudos que demonstram que a cumulatividade de tributos desse tipo pune de forma desproporcional atividades que se valem mais de serviços financeiros, podendo onerar, por exemplo, as exportações.

Além disso, esses tributos podem fazer com que as pessoas físicas e jurídicas busquem formas de fugir das cobranças, o que pode gerar inclusive a desbancarização. “O tributo favorece padrões menos eficientes de produção e consumo. Negócios que ocorreriam deixam de ocorrer”, defendem os pesquisadores.

O advogado Breno Vasconcelos lembra que enquanto a CPMF estava em vigor foram criados diversos planejamentos tributários que tentavam “driblar” a cobrança. “A CPMF provoca distorções, faz com que agentes de mercado optem por celebrar seus negócios de outra forma em razão do tributo”, afirmou.

O efeito a longo prazo desses planejamentos tributários é a redução da arrecadação do próprio tributo, o que pode levar o governo a aumentar as alíquotas. Por fim, o levantamento aponta que um tributo sobre transações financeiras poderia encarecer o crédito, e que o fato de a contribuição ser cumulativa gera maior incidência na renda dos mais pobres.

“A cumulatividade [da CPMF] faz com que seja regressiva, prejudicando os mais pobres”, diz Vasconcelos.

A advogada Luciana Aguiar, por outro lado, diz que apesar de a CPMF ter defeitos seria uma opção que traria recursos de forma rápida. “Se tivéssemos em uma página em branco [a CPMF] não seria uma primeira opção, mas nossa página não está em branco, está bastante riscada”, afirma.

Histórico e tentativas de instituição de uma Nova CPMF

A primeira incidência de cobrança sobre movimentações financeiras foi em 1994, com o nome de Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras (IPMF). A alíquota era de 0,25% e foi cobrada por um ano.

Em 1997 houve o retorno da cobrança e à época o governo justificou que a arrecadação seria destinada para a saúde. A previsão era que a CPMF durasse dois anos e com alíquota de 0,2% sobre todas as movimentações financeiras.

A CPMF foi prorrogada via emendas constitucionais até que em 2007 o Senado barrou proposta que estendia a cobrança da contribuição até 2011.

De 1997 a 2007 a CPMF permitiu a arrecadação de R$ 223 bilhões, que foram destinados para saúde, Previdência Social, Fundo de combate e erradicação da pobreza e o caixa do Tesouro Nacional.

Em 2019 o ministro da Economia, Paulo Guedes, defendeu a criação de um imposto nos moldes da CPMF para permitir cortes nos tributos sobre folhas de pagamento. “Pequenininho [o tributo] não machuca”, disse o ministro à época.

Essa possibilidade foi totalmente afastada em setembro do mesmo ano, com a queda do secretário da Receita Federal, Marcos Cintra, que era defensor do tributo e chegou a falar de alíquota de 0,4% de novo imposto sobre transações financeiras. Antes da exoneração de Cintra, o presidente Jair Bolsonaro (sem partido) declarou “já falei que não existe CPMF”.

Em agosto do ano passado o ministro Paulo Guedes voltou a aventar a possibilidade de cobrança sobre movimentações financeiras, dessa vez com o nome de “imposto digital”. O formato da cobrança e a definição das operações que seriam afetadas nunca foram revelados de forma aberta.

O ex-presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), sempre foi voz ativa contra a volta de qualquer cobrança nos moldes da antiga CPMF. Até por isso, o governo encontrava dificuldades de encampar esforços no Congresso pela aprovação de um “imposto digital”.

No período de campanha, antes de ser eleito presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL) desconversou sobre o tema, embora não tenha negado de forma veemente. Ele disse que a criação desse imposto “não faz parte do contexto atual”.

O presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (DEM-MG), não descarta a possibilidade da criação de um novo imposto, mas desde que não haja aumento de carga tributária. Ele falou sobre o tema no começo de fevereiro: “Não sou refratário a qualquer tipo de iniciativa, desde que isso não implique aumento de impostos. Criar mais um tributo mantendo os atuais não é possível. Não pode haver intransigência a qualquer ideia que seja”.

Parlamentares ouvidos pelo JOTA defendem a reforma tributária, mas sempre com a ressalva de que não pode haver aumento de impostos. Quando questionados especificamente sobre a criação de um imposto nos moldes da CPMF, costumam responder que “é preciso avaliar as possibilidades”.

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