Saúde

Retrospectiva

A mobilização das operadoras para alterar as regras sobre os planos de saúde

Entidades cobram alterações na legislação para modernizar as regras e desregulamentar o que consideram travas

Foto: USP Imagens

A ​Lei nº 9.656,​ que determina as regras sobre os planos e seguros privados de saúde, completou 21 anos em 2019. De 1998 para cá, os avanços tecnológicos na detecção e tratamento de doenças avançaram na mesma medida que os custos para incorporar essas novidades ao rol de procedimentos ofertado pelas operadoras. Estudo recente do IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) aponta que os preços das mensalidades dos planos de saúde individuais subiram, em média, 382% em 18 anos, de 2000 a 2018. O aumento ficou muito acima da inflação oficial do país no mesmo período, de 208%. 

Entidades representativas do setor​, como FenaSaúde (Federação Nacional de Saúde Suplementar) e Abramge (Associação Brasileira de Planos de Saúde), argumentam que os custos crescentes, somados às limitações de reajustes autorizados pela ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar), colocam em risco a sustentabilidade financeira das operadoras. E por isso cobram alterações na legislação que modernizem as regras e desregulamentem o que consideram travas ao oferecimentos de produtos mais personalizáveis.

A tentativa não é nova. Nem os pontos a serem atacados. As operadoras defendem que os reajustes dos planos individuais passem a ser definidos pelas empresas e que haja criação de planos menores, segmentados por tipo de serviço ou atendimento. A agenda de propostas inclui também o aumento dos mecanismos financeiros e não financeiros para contenção de gastos das empresas, como coparticipação e franquia, e o combate a fraudes. Além disso, pregam mudança cultural entre pacientes e médicos que, segundo as entidades, acabam incentivando desperdícios.

No último mês de outubro, a FenaSaúde divulgou ​documento com as linhas gerais do que acredita ser uma solução para os atuais problemas do setor. Desde 2015, os planos de saúde perderam três milhões de usuários. Ao mesmo tempo, passou a circular em Brasília uma minuta de projeto de lei bem mais agressivo, prevendo redução de coberturas e atendimentos, fim do ressarcimento ao SUS, controles a médicos e hospitais, alívio de multas e até retirada de poderes da ANS.

Congresso

Três deputados federais e um senador confirmaram ao ​JOTA ​terem recebido o anteprojeto via FenaSaúde. A Frente Parlamentar da Saúde fez chegar ao presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), as propostas de alteração legislativa. Maia, contudo, recusou-se a encampar a batalha no momento — apesar de ser favorável a mudanças no marco legal, acrescentando que gostaria de uma reforma mais ampla. Maia chegou a aventar o nome do deputado Paulo Abi-Ackel (PSDB-MG) para relatar o projeto.

O presidente da Frente, deputado José Rocha (PL-BA), admitiu que a proposta das operadoras não deve vingar da forma como foi apresentada, mas que o debate é necessário. ​“[Alterar a lei] é importante para dar segurança jurídica às pessoas que participam dos planos, mas temos de levar em consideração que a população não pode ser prejudicada em nome do lucro”, disse, acrescentando que um texto fechado não deve surgir antes do fim do primeiro semestre do ano que vem.

Vera Valente, diretora-executiva da FenaSaúde, nega que a entidade tenha encaminhado um projeto de lei pronto com as propostas. “A FenaSaúde é um ente. Eu nunca entreguei e desconheço que alguém o tenha feito. Nós não temos nenhuma proposta. Estamos lançando nossa agenda, com toda a transparência, para contribuir com a discussão”, disse ao JOTA.

Segundo ela, mudanças na estrutura etária da população brasileira e no perfil epidemiológico, além da incorporação constante de novas tecnologias na medicina, causaram aumento exponencial dos custos do setor desde a aprovação do marco legal da saúde suplementar.

“Como qualquer marco regulatório com 21 anos, precisa de uma atualização. No ano passado, havia mais de 190 propostas de alteração legislativa. Até hoje, são 204, porque esse número pode aumentar todo dia. Qualquer lei que tem 204 propostas de mudança está provado que precisa mudar. O dever de se mudar vem desse contexto. Acho que o ambiente é favorável para essas questões”, avalia a diretora da FenaSaúde.

O discurso está alinhado com o do ministro da Saúde, Luiz Mandetta. Em evento promovido pela entidade das operadoras, ele afirmou que a Lei 9.656 fez o mercado migrar de um cenário “totalmente desregulado” para “uma situação que quer regulamentar até a cor da cadeira que a pessoa senta”. O ministro já foi presidente da Unimed em Campo Grande.

“Eu acho a lei extremamente engessante. Extremamente restritiva”

Luiz Mandetta​ – ministro da Saúde

No entanto, o ministro não se posicionou especificamente sobre as propostas de mudança colocadas na mesa pela FenaSaúde. “Há muitas coisas no infralegal que podem e devem ser motivo de reflexão. Daí dizer que o ministério ou agência possa mudar a lei, não. Isso é com o Congresso Nacional. Esse é um debate do Congresso. Quando ele existir, a gente pode eventualmente participar”, esquivou-se.

Planos segmentados

A principal proposta da FenaSaúde sugere aumentar a variedade de planos segmentados com a oferta de três tipos de módulos que poderiam ser contratados juntos ou separados: ambulatorial​, com foco em consultas, exames ou ambos; terapias​, com acesso a tratamentos específicos como oncologia, diálise e imunoterapia, por exemplo; e hospitalar​, cobrindo internação e atendimentos de urgência e emergência.

A justificativa para isso é que, de um lado, a incorporação de terapias cada vez mais caras elevou consideravelmente o custo das operadoras. E grande parte desses atendimentos tem-se dado pela porta de entrada das emergências, obrigando os planos a custear com os atendimentos, uma vez que o paciente já foi internado — ainda que o usuário do plano tenha contratado um plano ambulatorial, não hospitalar.

A proposta é polêmica porque o usuário poderia optar por um pacote de serviços, mas caso precise de outros atendimentos, teria que recorrer ao SUS. ​A diretora da entidade chama a atenção para o fato de as operadoras atuarem no ramo de saúde suplementar, logo, um mercado privado. E o atendimento no SUS é, portanto, uma obrigação do Estado.

“Estamos falando com um público alvo que deseja e não consegue ter na situação atual. A maioria dos planos de saúde é empresarial. Num cenário de desemprego, é cada vez mais difícil ter um plano. Quanto mais controle você impõe, mais o consumidor sofre. Isso é liberdade econômica. Quando se dá liberdade de concorrência, o maior beneficiado é o consumidor. E nesse setor optou-se por um caminho de engessar, controlar, isso faz com que tenhamos cada vez menos opções, ficando mais restrito às pessoas que têm emprego formal e condições financeiras”, defende Vera Valente, acrescentando que as “clínicas populares” têm oferecido sistema parecido, apenas com consultas médicas.

Questões legais para segmentar o setor

O estabelecimento dessa variedade de segmentação ainda causa dúvida entre os agentes do setor. ​Ainda não há uma definição clara, do ponto de vista legal, sobre como seria possível segmentar os planos. A dúvida é se há a necessidade de uma atualização na lei ou se apenas alterações em normas infralegais da ANS resolveriam.

O artigo 12 da 9.656 prevê que a oferta de quatro segmentos de planos: ambulatorial, internação hospitalar, obstetrícia e odontológico. Contudo, os incisos discriminam o rol mínimo de cobertura de cada um desses segmentos.

No caso dos planos ambulatoriais, alvo da proposta das operadoras, são exigências mínimas a cobertura de consultas médicas, exames, tratamentos e demais procedimentos ambulatoriais, além de “tratamentos antineoplásicos [contra o câncer] domiciliares de uso oral, incluindo medicamentos para o controle de efeitos adversos relacionados ao tratamento e adjuvantes”.

O diretor da ANS Rodrigo Aguiar confirma que as entidades representativas das operadoras constantemente pleiteiam alterações nas normas da agência, e admite que, via ANS, é possível que haja oferecimento de novos planos, apesar de não ser tecnicamente recomendável. “Ainda assim, não enxergo, nesse momento, consenso para que isso seja feito. Pelo contrário, da mesa atual, de cinco diretores, três já rejeitaram de alguma forma essa matéria. Vai haver uma mudança grande no colegiado no próximo ano, então é algo a se ver”, ressalta Aguiar.

Rogério Scarabel é o diretor responsável pela análise de novos produtos na agência, e atual presidente interino após a saída de Leandro Fonseca. Ele vem promovendo rodadas batizadas de “Diálogos sobre a Agenda Regulatória”, nas quais um dos pontos discutidos é o acesso de consumidores aos planos privados. No entanto, é mais evasivo quanto à possibilidade de aumentar a segmentação a partir de alterações regulatórias.

“Três quartos da população brasileira estão fora da saúde suplementar. Sabemos dos fatores econômicos que acarretam o desemprego e, em consequência, a perda do benefício plano de saúde ofertado pelas empresas. Mas, além do segmento coletivo empresarial, precisamos refletir se há alguma falha regulatória que esteja dificultando o acesso à saúde suplementar, de que forma a sociedade quer acessar os planos de saúde e se temos hoje restrições a esse acesso”, disse o diretor de Normas e Habilitação dos Produtos, que afirmou ainda não ter previsão de quando irá fechar relatório sobre as propostas apresentadas nos encontros.

Para o economista Paulo Furquim de Azevedo, coordenador do Centro de Estudos em Negócios do Insper, a diversificação das modalidades de contratos é uma solução com fundamentos sólidos do ponto de vista teórico, mas, na prática, a proposta pode enfrentar barreiras nos tribunais.

“A tendência do Judiciário será interpretar que o grau de cobertura deve ser igual para todos. A gente vai abrir uma judicialização muito grande no caso desse tipo de diferenciação contratual”, prevê, acrescentando que contratos com franquias e coparticipação dos usuários são mais bem aceitos pela Justiça e podem ser um caminho alternativo de diversificação dos planos de saúde.

O diretor-administrativo da Associação Paulista de Medicina, Florisval Meinão, vai na mesma linha. Para ele, a proposta pode aumentar a judicialização. “Na hora que o paciente precisar, não vai ter cobertura, e aí vai bater na Justiça. E o timing da Justiça não é o mesmo da doença. Além disso, o trabalho do médico não pode ser fragmentado. Se chegar em um momento em que o paciente precisa, ele não pode alegar que não pode atender”, alega.

Em 2017, o então ministro Ricardo Barros chegou a anunciar a liberação da venda de “planos acessíveis” ou “planos populares” a partir da publicação de relatório de grupo de trabalho montado pela ANS. A agência, no entanto, desmentiu o ex-ministro ao afirmar que o trabalho não tratava de permissões ou negativas, mas sim de aplicações regulatórias do que já estava previsto em lei, como os planos de coparticipação.

Outras saídas

Uma proposta das operadoras é aumentar o número de planos com mecanismos de compartilhamento de despesas, como ​franquia e coparticipação (quando o usuário paga uma parcela, em geral de até 30%, ou valor fixo de cada atendimento). Atualmente, 37% dos planos já aplicam algum desses mecanismos, atingindo 54% dos usuários.

A ideia é permitir a oferta de planos com uma espécie de franquia agregada anual, em que o usuário se responsabilize pelo pagamento de todos os atendimentos que custem até determinado valor. Acima disso, o valor é custeado pela operadora​.

Em outra frente, também sugerem ​mudanças nas regras que permitem reajuste por faixa etária.​ Atualmente, essa variação é dividida em dez faixas — a última aos 59 anos. Após os 60 anos, o reajuste é vedado pelo Estatuto do Idoso, por meio de dispositivo que impede discriminação em planos de saúde devido à idade. O problema é que, ao mesmo tempo em que visa proteger o idoso, a regra faz com que empresas apliquem valores altos nessa última etapa.

“Hoje, todo reajuste tem de ser calculado até 59 anos. Não seria muito mais interessante poder pagar isso a longo prazo, e ter esse parcelamento?”, questiona Vera Valente.

Críticas

Como qualquer proposta que possa vir a resultar em perda de direitos ou dificuldade de acesso, ainda mais à saúde, a tentativa de alterar o marco regulatório do setor vem recebendo críticas de entidades como Abrasco (Associação Brasileira de Saúde Coletiva), OAB Nacional, Procons e Idec (Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor), entre outros.

Para elas, as propostas das operadoras desfiguram a lei dos planos de saúde, que fixa garantias mínimas de atendimentos aos consumidores, deixando de fora os tratamentos a doenças mais complexas e abrindo caminho para cobranças abusivas. Em ​manifesto,​ elas se dirigem a parlamentares e autoridades envolvidas com o tema para que “rejeitem a retirada de direitos já consolidados dos consumidores”, além de pedir que as operadoras de planos de saúde venham a público submeter suas propostas ao debate.

“Estamos preparados para fazer essa discussão, mas com cautela. Desta vez, precisa ser uma conversa diferente”, afirma Igor Britto, diretor de Relações Institucionais do Idec. Para ele, os problemas que chegam aos parlamentares muitas vezes só refletem os anseios de empresas. Britto também defende que um novo marco regulatório seja criado, mas, na verdade, não acredita que apenas a lei é culpada pelos conflitos vistos entre as partes envolvidas. “É muito incorreto culpar a lei por conflitos entre consumidores e empresas. A falha está na regulação da ANS que acaba não estimulando as operadoras a terem o desempenho correto”, pondera.

A Associação Nacional das Administradoras de Benefícios, por sua vez, afirma ser “fundamental que não haja qualquer tipo de retrocesso nos direitos dos consumidores”. A Confederação Nacional de Saúde foi na mesma direção: “qualquer mudança precisa preservar o direito do consumidor que contratou o plano de saúde para que este possa ser atendido com qualidade e agilidade quando precisar de assistência”.

A diretora da FenaSaúde defende que o setor está disposto a dialogar, ressalva que “uma coisa é possibilitar, outra coisa é acontecer”, e destaca que os planos atuais seriam mantidos, sem perda de direitos. “Se eu tenho a possibilidade de lançar um novo produto, eu posso lançar ou não. E o consumidor pode comprar ou não. Para a sociedade como um todo, é muito bom ter opção. Para quem tem plano hoje, nada muda”.


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