No século XVII, o poeta inglês John Donne, em seu livro Devotions upon Emergent Occasions, Meditation XVII, corretamente anunciava que “[n]o man is an island entire of itself; every man is a piece of the continent, a part of the main; (…) any man’s death diminishes me, because I am involved in mankind”. Essas reflexões, dotadas de humildade e solidariedade, servem de permanente lembrança sobre o grau de interconectividade que forma a própria fábrica da sociedade e a importância de um trabalho conjunto e coordenado nos grandes desafios humanitários.
Nada mais apropriado para o contexto atual. Com a Mensagem n° 93/20, o Presidente da República solicitou ao Congresso Nacional o reconhecimento de estado de calamidade pública, a vigorar até 31 de dezembro de 2020, em decorrência da pandemia deflagrada pela Covid-19 e declarada pela Organização Mundial da Saúde, como forma de flexibilizar as regras orçamentárias e permitir a adoção de políticas públicas de enfrentamento à crise sem paralisar a máquina pública.
No dia 20 de março, o Congresso Nacional concluiu a votação com a aprovação unânime no Senado Federal do Projeto de Decreto Legislativo n° 88/20, que reconheceu no Brasil o estado de calamidade pública.
Trata-se, portanto, de uma situação clássica de força maior, absolutamente atípica e imprevisível, que impõe desafios de distintas naturezas aos setores público e privado e que demanda elevado nível de serenidade institucional, diálogo entre entes federativos e, principalmente, uma coordenação central pelo Governo Federal, a quem compete constitucionalmente a regulação de determinados serviços públicos e a gestão dos esforços logísticos nacionais no enfrentamento de um desafio invisível e que não respeita barreiras geopolíticas.
Justamente por isso, diante do agravamento da crise decorrente da pandemia em outras jurisdições, o Congresso Nacional se antecipou e, em 06 de fevereiro de 2020, editou a Lei Federal n° 13.979, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus. No que importa para estas breves reflexões, é suficiente mencionar que, além das demais disposições legais e constitucionais específicas setoriais em se tratando de serviço público de titularidade da União Federal, uma leitura sistemática do art. 3°, §7°, incisos I, II e III[1], da Lei Federal n° 13.979/20, é suficiente para concluir que o legislador ordinário conferiu à Administração Pública federal a competência exclusiva para estabelecer medidas de isolamento e quarentena[2] – incluindo-se, aqui, medidas restritivas de meios de transporte -, seja diretamente ou mediante autorização aos gestores locais de saúde.
E isso é particularmente importante, pois nos últimos dias tem havido uma profusão de normas estaduais e municipais[3] com regras locais voltadas aos esforços de combate à pandemia da COVID-19. Algumas, inclusive, editadas com evidente exorbitância de competência constitucional, estabelecendo regras proibitivas para serviços públicos de titularidade da União Federal, a exemplo do transporte terrestre interestadual de passageiros[4] e aeroportos[5].
Não se busca sustentar a ineficácia dessas medidas de restrição inter-Estados como forma de desacelerar o ritmo de contágio da COVID-19, mas sim a imprescindibilidade de que decisões dessa natureza sejam precedidas de estudos técnicos motivados – ainda que produzidos em regime de urgência -, com a participação dos respectivos órgãos reguladores dotados de multipolaridade (Agência Nacional de Vigilância Sanitária, Agência Nacional de Aviação Civil e Agência Nacional de Transportes Terrestres), garantindo-se, assim, uma visão holística[6] do problema. Isto porque, o combate à pandemia pressupõe um plexo de estratégias e o atendimento concomitante de outros princípios constitucionais, com a garantia de interconexão célere entre os Estados da Federação e de suprimentos indispensáveis à população, como alimentos, medicamentos, equipamentos médicos e até mesmo o transporte de profissionais da saúde, os grandes protagonistas neste momento agudo de crise.
Além disso, é inegável que a quantidade de normas administrativas editadas pelos mais diversos entes federativos acaba por gerar um quadro de asfixia regulatória, criando uma proibição de facto para as empresas continuarem suas operações em decorrência do elevado nível de insegurança jurídica.
O efeito cascata e o risco sistêmico são enormes e não podem ser negligenciados: empresas de transporte e logística vão interromper suas operações, com o receio de apreensão de veículos e demais sanções, enquanto os produtores de suprimentos, em resposta à redução artificial da demanda gerada pela impossibilidade de escoamento, vão desacelerar a produção.
Por outro lado, as empresas aéreas e os aeroportos, que vêm amargando reduções drásticas decorrentes do cenário de força maior e que já inclusive justificaram a edição de uma Medida Provisória[7] setorial específica, vão precisar se adaptar às constantes tentativas, inclusive judiciais, de interrupções de voos internacionais e domésticos e até mesmo de fechamento da operação de infraestrutura aeroportuária, sem que tenha havido a avaliação técnica das agências reguladoras setoriais. E mais: sem qualquer evidência empírica de que essas medidas de fato seriam necessárias para conter o avanço da epidemia, que ontem teve declarada sua transmissão comunitária ou sustentada em todo o país pelo Ministério da Saúde.
Ou seja, estão presentes os ingredientes ideais para uma tempestade perfeita, neste caso um gargalo logístico-operacional pernicioso. Tudo isso com base no falacioso argumento de proteção das divisas estaduais e dos seus cidadãos, como se o Brasil fosse composto por estados soberanos. Nem mesmo nos Estados Unidos, com o arranjo federativo negociado na Convenção de Filadélfia de 1787, que reconhece maior autonomia aos Estados frente ao Governo Federal, têm adotado medidas protetivas inter-Estados similares àquelas intentadas no Brasil na última semana. Pelo contrário, os serviços públicos de transporte interestadual, seja terrestre ou aéreo, têm operado, ainda que com as recomendações de praxe da Centers for Disease Control and Prevention – CDC[8].
Como solução, na noite do dia 20 de março de 2020, em sessão extra do Diário Oficial da União, o Governo Federal fez publicar (i) a Medida Provisória nº 926, que altera a Lei Federal nº 13.979/20 e deixa claro, no relevante para este artigo, que qualquer restrição excepcional e temporária à locomoção interestadual e intermunicipal por rodovias, portos ou aeroportos, depende de recomendação técnica e fundamentada da ANVISA, nos termos da nova redação do art. 3º, VI, alíneas “a” e “b”, além de assegurar que eventuais medidas, quando adotadas, deverão resguardar o exercício e o funcionamento de “serviços públicos e atividades essenciais”; e (ii) o Decreto Federal nº 10.282/20, que regulamenta a referida Medida Provisória nº 926/20 e define os “serviços públicos e atividades essenciais”, a exemplo de transporte intermunicipal, interestadual e internacional de passageiros, transportes e entrega de cargas em geral, bem como sua observância obrigatória por todas as pessoas jurídicas de direito público interno, federal, estadual, distrital e municipal, aos entes privados e às pessoas naturais.
Em momentos de crise, uma nação e suas instituições são colocadas à prova e a história revela que é o momento de provar sua grandeza e maturidade, não desespero e irracionalidade. O momento exige serenidade institucional e a estrita observância das competências constitucionais e legais. Os poderes constituídos precisam exercer suas funções típicas com efetividade e as atípicas com ainda mais parcimônia e responsabilidade. Eventuais invasões de competência de estados ou interferências do Poder Judiciário em atribuições do Governo Federal apresentam riscos sistêmicos ao efetivo combate à pandemia causada pela COVID-19 e têm o condão de agravar o quadro já agudo.
As fronteiras geo-políticas estaduais não oferecem uma Carta Blanche para a adoção de medidas restritivas populistas e que não se sustentam jurídica ou tecnicamente. Não é momento de nos seduzirmos pela utopia de que somos ilhas soberanas; tal qual John Donne reconheceu em seus ensaios sobre devoções em ocasiões de emergência, vamos nos lembrar que cada cidadão depende do outro e que a consciência social deve abranger também os entes federativos do Brasil, que precisam atuar de forma conjunta, coordenada e com uma visão macro do problema que nos aflige a todos.
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[1] Art. 3º Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, poderão ser adotadas, entre outras, as seguintes medidas:
I – isolamento;
II – quarentena;
- 7º As medidas previstas neste artigo poderão ser adotadas:
I – pelo Ministério da Saúde;
II – pelos gestores locais de saúde, desde que autorizados pelo Ministério da Saúde, nas hipóteses dos incisos I, II, V, VI e VIII do caput deste artigo; ou
III – pelos gestores locais de saúde, nas hipóteses dos incisos III, IV e VII do caput deste artigo.
[2] Art. 2º Para fins do disposto nesta Lei, considera-se:
I – isolamento: separação de pessoas doentes ou contaminadas, ou de bagagens, meios de transporte, mercadorias ou encomendas postais afetadas, de outros, de maneira a evitar a contaminação ou a propagação do coronavírus; e
II – quarentena: restrição de atividades ou separação de pessoas suspeitas de contaminação das pessoas que não estejam doentes, ou de bagagens, contêineres, animais, meios de transporte ou mercadorias suspeitos de contaminação, de maneira a evitar a possível contaminação ou a propagação do coronavírus.
[3] Até a manhã do dia 21 de março de 2020, este autor mapeou mais de 50 (cinquenta) Decretos Estaduais e Municipais.
[4] Art. 21, XII, “e”, da CRFB.
[5] Art. 21, XII, “c”, da CRFB.
[6] Com isso em mente, o legislador ordinário estabeleceu, na citada Lei Federal n° 13.979/20, a obrigatoriedade de prévia manifestação da ANVISA nas hipóteses de restrição excepcional e temporária de entrada e saída do Brasil por rodovias, portos ou aeroportos, conforme art. 3°, inciso VI.
[7] V. Medida Provisória n° 925, que dispõe sobre medidas emergenciais para a aviação civil brasileira em razão da pandemia da COVID-19.
[8] Acessado na manhã de 21 de março de 2020: https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/travelers/travel-in-the-us.html
