Regulação

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Tabelamento do frete: tiro no pé

A dificuldade de se regular tarifas em um mercado em que a concorrência é possível

Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil

Este artigo busca contribuir com o debate sobre a política de tabelamento de preços de frete instituída pela Lei nº 13.703, de 8 de agosto de 2018, focando em um ponto tocado apenas marginalmente em tantas outras boas análises já publicados sobre o tema1: a dificuldade de se regular tarifas em um mercado em que a concorrência é possível.

Caberá à ANTT, segundo a Lei, a tarefa inglória de determinar o valor de frete mínimo que deverá ser aplicado nos contratos fechados entre transportadores e contratantes. Normalmente esse valor é definido em negociações de mercado entre uma multiplicidade de prestadores de serviço, de um lado, e, de outro, uma massa de contratantes. Essas negociações, obviamente, levam em consideração todas as características técnicas e comerciais específicas de cada acordo. Para ficar com apenas dez delas, exemplifico: (i) a distância, (ii) as condições das vias, (iii) o preço do combustível, (iv) a eficiência do caminhão, (v) a idade da frota, para fins de depreciação, (vi) o grau de ocupação da carroceria, (vii) o tipo de carga, (viii) o custo de oportunidade do tempo do motorista, (ix) a flutuação sazonal da demanda, e (x) a forma de pagamento.

A Lei nº 13.703/2018, em seu art. 5º, previu que a tarifa contemplaria apenas a quatro destes: a distância, a ocupação da carroceria (eixo carregado), a especificidade da carga e o preço do diesel (§ 3º). Portanto, há uma discussão inicial sobre se a ANTT poderá definir tarifas levando em conta critérios distintos desses. Se sim, não teremos uma tabela, mas um enorme tratado, o que praticamente inviabilizará a fiscalização; se não, teremos agravados problemas de distorções alocativas, como será visto mais à frente.

Comecemos pela dificuldade mais óbvia: a falta de informação. A ANTT não tem base de dados de todos esses elementos de custos nem sabe como combiná-los em uma equação para permitir que o preço do frete seja “justo”. Tampouco tem ideia sobre os elementos do lado da demanda (quanto os contratantes estão dispostos a pagar dada uma série de circunstâncias).

Além de não ter as informações, a agência não tem como obter tais dados se não através dos próprios transportadores, provavelmente representados por suas associações, que, por sua vez, não têm qualquer incentivo para fornecer dados fidedignos. O incentivo, pelo contrário, é para inflar esses valores de modo que a tarifa final resulte em um valor superior ao de uma livre negociação. Afinal, não se para um país para estabelecer um preço de mercado.

É verdade que esses mesmos desafios existem em outros setores de preços regulados, como o de transporte de energia elétrica. Mas ali a tarifa cumpre a função de solucionar uma ineficiência, por se tratar de um monopólio natural. Monopólio natural é a estrutura de mercado em que não é possível ter concorrência, pois se mais de um agente entrar no mercado, os dois vão à falência no médio prazo. A existência de apenas um ofertante não é uma escolha, mas uma condição. Por outro lado, essa condição permite ao monopolista praticar preços acima de seus custos, pelo fato de os consumidores não terem alternativas. Como o monopolista conhece bem a curva de demanda, pois detém todas as informações de transações fechadas naquele mercado, irá praticar preços a um ponto que maximiza seu lucro. Com a presença de uma tarifa imposta por uma reguladora, qualquer valor abaixo desse preço, mas que permita ao monopolista recuperar seu investimento, é mais eficiente. Assim, a regulação de tarifa, apesar de difícil administração, é uma solução pensada justamente para esses casos de exceção, em que existe uma falha no processo de alocação pelo mercado.

Além disso, apesar da dificuldade de se contemplar todos os custos na definição da tarifa, a distorção não é tão grande, porque, havendo um equilíbrio global das contas do monopolista, não faz tanta diferença se um dos elementos de custo foi valorado a maior e outro para menor. Por exemplo, a depreciação da frota pode estar subestimada, enquanto o valor dos impostos estaria superestimado. Em outras palavras, ele ganha de um lado e perde de outro, e, assim, o erro da reguladora é menos danoso; distorce menos o mercado.

Isso não acontece, no entanto, na regulação de uma tarifa para vários agentes. Mesmo que a reguladora consiga chegar a um preço médio razoável (o que é altamente improvável), por não conseguir levar em conta todas as variáveis relevantes, nem saber seus reais valores, alguns agentes terão preços mais altos que seus custos reais, enquanto outros terão preços mais baixos. Haverá um subsídio cruzado entre contextos distintos de prestação do serviço. Além da transferência de renda da sociedade para alguns transportadores, a ineficiência é clara: parte das empresas deste mercado (em geral os autônomos) estaria disposta a prestar o serviço a um preço menor, enquanto parte das demandantes do serviço estaria disposta a contratar a esse preço, mas o negócio não é fechado e o serviço não é prestado porque o preço não pode ser inferior ao da tabela.

Essa discussão não é teórica. O efeito do tabelamento de preços em um mercado concorrencial, como o de transporte de cargas, é conhecido em outro mercado muito semelhante e mais próximo dos consumidores, o de transporte individual de passageiros. A tarifa dos taxistas é fixada acima dos custos na maior parte do tempo, precisa remunerar o rentista dono da licença, e não leva em consideração todas as variáveis econômicas relevantes para a prestação do serviço. Assim, faltam taxistas nos horários de pico, para corridas curtas e em regiões perigosas; e sobram nos horários de baixa demanda, longas distâncias e em regiões seguras. A qualidade do serviço é inferior e há, de um lado, um contingente de profissionais desempregados e, de outro, uma massa de pessoas que não têm acesso ao serviço. Nesse contexto, a entrada recente e agressiva de empresas de transporte baseadas em aplicativos é menos um reflexo do avanço tecnológico do que de uma oportunidade de apropriação da renda gerada pela ineficiente regulação do preço do serviço2. No caso do transporte de carga, nem isso será possível: a lei proíbe até mesmo o autônomo de cobrar mais barato.

Distorções, ineficiências, aumento do custo Brasil, estímulo a informalidade e à captura do regulador. Grandes contratantes irão se verticalizar; grandes transportadoras irão concentrar o mercado, competindo por qualidade; e os transportadores autônomos, no médio prazo, serão expelidos do mercado. Ironicamente, os que estiveram no centro das mobilizações serão tão prejudicados quanto o restante de nós. Ou até mais.

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2 Antes mesmo do surgimento dos aplicativos, a liberalização de tarifas e licenças em outros países resultou em queda dos preços e aumento de empregos no setor, como foi o caso da Irlanda.


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