Regulação

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Requisição administrativa em tempos de pandemia

Determinação deve sempre ser acompanhada de avaliação criteriosa por parte do Poder Público quanto às alternativas existentes

Foto: Marco Santos / Ag.Pará

No último dia 30 de janeiro, a Organização Mundial da Saúde – OMS decretou “estado de emergência em saúde pública de importância internacional” em função do novo coronavírus. No dia 11 de março, a OMS declarou que a contaminação havia atingido o estado de pandemia, em função do alto índice de contágio e de seu alcance mundial.

Em decorrência disso, diversos países do mundo passaram a adotar providências excepcionais e temporárias voltadas ao enfrentamento da COVID-19.

No Brasil, em âmbito federal, entre outras providências, foram editados a Portaria MS/GM nº 188/2020, que dispõe sobre a Declaração de Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional; a Lei n.º 13.979/2020, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento ao novo coronavírus; a Portaria MS/GM n.º 356/2020, que regulamenta a Lei nº 13.979/2020; e o Decreto Legislativo nº 06/2020, que reconheceu Estado de Calamidade Pública em todo o território nacional.

No mesmo caminho, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, seguem sendo impostas normas determinando o isolamento social, o fechamento do comércio, a suspensão de serviços não essenciais, entre inúmeras outras.

Das normas recentemente editadas, destaca-se a regra contida no art. 3º, inciso VII, da Lei Federal n.º 13.979/2020, ao estabelecer que “para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, poderão ser adotadas, entre outras, as seguintes medidas: (…) requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas, hipótese em que será garantido o pagamento posterior de indenização justa”.

O art. 3º, inciso VII, da Lei n.º 13.979/2020, em linhas gerais, repete o disposto no art. 15, inciso XIII, da Lei nº 8.080/1990 – conhecida como a Lei do Sistema Único de Saúde – SUS -, que estabelece a possibilidade da União, Estados, Distrito Federal e Municípios requisitarem bens e serviços para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização.

As regras veiculadas no art. 15, inciso XIII, da Lei n.º 8.080/1990, e no art. 3º, inciso VII, da Lei n.º 13.979/2020, assim como outros dispositivos presentes em nosso ordenamento1, são desdobramentos do instituto da requisição administrativa, previsto no art. 5º, inciso XXV, da Constituição.

De modo bastante simplificado, a requisição administrativa pode ser definida como “(…) o ato [administrativo] pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público [perigo público iminente], constitui alguém, de modo unilateral e auto executório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa in natura, obrigando-se a indenizar os prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado”.2

A requisição administrativa é uma forma extrema de intervenção do Estado na propriedade privada, pois possibilita ao Poder Executivo, unilateralmente e sem a necessidade de mediação por parte do Poder Judiciário, fazer uso de bens e serviços particulares, de modo imediato e compulsório, com indenização posterior ao privado afetado.

Trata-se, pois, de ato excepcional, e, por isso, deve ser determinado somente quando comprovadamente estiver presente um “perigo público iminente”. Caso contrário, a medida poderá ser considerada abusiva e nula de pleno direito.3

No setor da saúde, o instituto da requisição administrativa vinha sendo utilizado em situações pontuais – e até certo ponto raras – de intervenção por parte do Poder Público em instituições privadas, sem fins lucrativos, atuantes no setor médico-hospitalar e que apresentassem comprovadas falhas na prestação dos serviços, colocando, assim, em risco o atendimento à população.

Com o aprofundamento da crise gerada pelo novo coronavírus, a requisição administrativa passou a ser aventada – e, em alguns casos, já efetivamente implementada – pela União, Estados e Municípios como forma de obter insumos e equipamentos hospitalares (como máscaras, luvas e respiradores), leitos hospitalares, serviços de profissionais da saúde e até imóveis para a instalação de hospitais de campanha.

Ocorre que têm sido recorrentes notícias de intervenções capitaneadas por órgãos e entidades da Administração Pública, sem que houvesse atenção a tais requisitos, o que fez com que o Judiciário decidisse pela ilegalidade e inconstitucionalidade de sua aplicação4.

Nesse contexto, tornam-se relevantes algumas linhas sobre o assunto.

A determinação da requisição administrativa deve sempre ser acompanhada de avaliação criteriosa por parte do Poder Público quanto às alternativas existentes – tais como a aquisição dos bens e serviços por dispensa de licitação (art. 4º da Lei n.º 13.979/2020), a importação de equipamentos e o estímulo a políticas de reversão industrial.

Além disso, a requisição administrativa – como todo e qualquer ato administrativo – deve observar os princípios constitucionais da motivação, da razoabilidade e da proporcionalidade, podendo ser adotada apenas e tão somente quando restar comprovada sua necessidade e adequação para a consecução do interesse público. Ainda, deve ser implementada com pleno respeito aos direitos fundamentais das pessoas que têm os seus bens e serviços requisitados.

Outro ponto a ser destacado é que as requisições administrativas devem ser feitas de forma organizada e coordenada entre os diferentes órgãos e entidades da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, sob pena de restar frustrada a finalidade do instituto nessa conjuntura, que é o de garantir o atendimento pleno à população.

Os primeiros dias de mobilização para o combate à COVID-19 têm sido marcados pela crescente e preocupante tensão entre os entes federativos na busca de equipamentos e utensílios demandados pelos respectivos sistemas de saúde, como pode ser observado em disputas judiciais instauradas nos Estados de Pernambuco5 e São Paulo.6

De fato, de acordo com a legislação vigente, União, Estados, Distrito Federal e Municípios têm competência concorrente para promover ações voltadas ao atendimento à saúde (art. 23, inciso II, da Constituição), bem como para editar atos de requisição administrativa7. Todavia, o relacionamento dos entes federativos, em matéria de requisição administrativa, deve ser balizado pelos princípios constitucionais da lealdade federativa e da eficiência.

De acordo com o princípio da lealdade federativa (“bundestreue”), as unidades federadas devem sempre atuar (a) de forma leal no exercício das suas competências próprias, evitando prejudicar os demais entes federativos e pautando a sua conduta pelo princípio da boa-fé; (b) de forma solidária, ajudando-se mutuamente sempre que necessário para a manutenção da coesão federal; e (c) de forma harmônica e complementar no planejamento e execução de políticas públicas, na consecução dos objetivos fundamentais e na concretização das determinações constitucionais de interesse comum.

A postura de entes federativos, ao disputar a primazia do direito de concretizar a requisição administrativa de equipamentos de empresas privadas para atender às demandas locais, pode sim significar a violação do princípio da lealdade federativa, em especial se a conduta impossibilitar o acesso dos demais entes federativos aos equipamentos necessários ao atendimento da população localizada em seus territórios.

Ainda, a aplicação do instituto de forma pouco criteriosa pode violar o princípio da eficiência, caso resulte na subutilização dos equipamentos e insumos essenciais ou, ainda, atrasos no efetivo emprego desses nas ações de enfrentamento ao novo coronavírus, em vista de provável judicialização ocasionada por alegados abusos.

Neste contexto, é imprescindível que os entes federativos busquem alternativas para o fortalecimento da coordenação e cooperação, como observado pelo Min. Dias Toffoli em decisão proferida na SL n.º 1.309/SP, nos seguintes termos:

Na presente situação de enfrentamento de uma pandemia, todos os esforços encetados pelos órgãos públicos devem ocorrer de forma coordenada, capitaneados pelo Ministério da Saúde, órgão federal máximo a cuidar do tema, sendo certo que decisões isoladas, como essa ora em análise, que atendem apenas a uma parcela da população, e de uma única localidade, parecem mais dotadas do potencial de ocasionar desorganização na administração pública como um todo, atuando até mesmo de forma contrária à pretendida”.8

Não há dúvidas de que a requisição administrativa é um instituto previsto na legislação vigente que pode ser útil nos esforços voltados ao combate às COVID-19. Contudo, a prerrogativa de tamanho poder é diretamente proporcional à responsabilidade por utilizá-la com a total e irrestrita observância aos requisitos legais e princípios constitucionais, sob pena de trazer mais prejuízos do que benefícios à coletividade em tempos de crise profunda de pandemia.

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1 Como o art. 1.228, §3º, do Código Civil, o recente Decreto no 10.308 de 2020, Decreto no 9382 de 2018 e Decreto no 5.392 de 2005.

2 Bandeira de Mello, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, 15ª ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p. 750.

3 TJSP, AC nº. 149.172-1/1991, Rel. Des. Antônio Marson, j. 18/09/1991.

5 Processo n.º 0802886-59.2020.4.05.0000

6 Processo n.º 5001498-66.2020.4.03.6130

7 STF, ADI no 6341, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 24/03/2020

8 STF, SL n.º 1.309/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 01/04/2020.